来源 | 国脉研究院
作者 | 刘佳（国脉集团副总经理、高级咨询师）
属性 | 国脉智库新春特辑-精选文章⑥
共勉 | 疫情期间，低调宅家，厚积薄发。阅读丰盈宅生活，智慧备战新征程。
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信息化是从“无”到“有”，下一阶段会怎样、会不会在一些方面把“有”做成“无”？沿着这一思路，我们思考政务服务改革未来的形态，比如“无人化”。而我们也知道，在政府行政管理权利\职责中最核心的是行政审批权，该权利也是政府真正转变职能的关键，是整个“放管服”改革或政府治理改革的当头炮，近年来全国多地都在推进行政审批改革，并涌现了很多创新实践，结合大数据、人工智能等科技发展趋势，本文将聚焦“行政服务无人化审批改革”展开探讨。
一、回归·回顾
（一）我国行政审批制度起源
我国行政体制改革与经济体制改革密切相关。经过第一个五年计划，我国形成了集中统一的计划经济体制，改革开放前一直实行的是高度集中的经济管理体制，政府通过采取指令和行政审批方式进行计划管理（一方面2-3个行政人员管理3-4千家企业，压力大、监管力量不足；另一方面政府对市场主体存在不信任，涉及如何有效管控、管控如何避免后续乱作为等），并形成了一套与这种管理方式相适应的权力结构，行政审批制成为政府权力部门管理企业的基本手段。
（二）行政审批概念、内涵、特征
广义的行政审批，是指行政机关（有许可权的组织）根据自然人、法人或其他组织依法提出申请，经依法审查，准予从事特定活动，认可其资质，确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为。
行政审批的内涵：既包含法律法规规定的行政许可，也包含其他服务事项和行为；既包含基于制度程序的规范化审批行为，也包含根据政策要求及虽没有明文规定但在行政运作习惯上仍需做出的非行政许可审批。
行政审批有四大特征：（1）行为被动性。深圳建设中国特色社会主义先行示范区，有个很重要的词是“主动”，传统行政审批的一个典型特征是“被动”，等群众过来办事；（2）单方预测性。存在信息不对称、政府对群众不信任，很多政府部门是单方面去预测办事群众的想法；（3）结果公正性，大量的审批行为涉及并影响其他人，如开餐馆与食品安全等相关；（4）效果法定性。
（三）我国行政审批的本质
行政审批，是严格执行事前监督管理的一种重要手段，目的是维护市场秩序。行政审批改革的核心是放管服改革，目的是激发市场活力，是有条件信任；数字化正推动新的社会业态产生，政府、企业都在面临一个非常复杂的局面，在这一过程中，政府与企业如何协同、共同提升整个社会经济的发展活力是关键。
行政审批不仅是管制手段，还是“以人为本”、服务发展的有效工具，迫切需要科学地规范、正确地引导、合理地约束，以及有效的体制创新、管理创新、服务创新。这应该是行政审批的主线。
（四）改革历程
国脉在参与行政审批改革项目时，把相关政策脉络进行了梳理，涵盖从1984年到2019年（15年间）所有涉及行政审批的改革文件，以期从文件中洞悉未来发展走向；并统计了中央政府各部门行政审批事项总数目变化情况；还从中提炼了值得注意的关键词条，包括取消下放、权责清单公开、事项标准化、审批便民、优化营商环境等。
行政审批改革呈现出三个特征：（1）以市场化为原则精简审批事项（很多事项已不适应社会发展），实现简政放权；（2）以作风建设为着眼点规范审批行为，推进依法行政；（3）以申请人为导向提升政务品质（逐步把“人随数走”“数随人走”形成一种高效关联），增强公众满意度。
二、标杆·创新
（一）国外案例
1、英国：行政文化重塑
英国推动的“挑战文牍”运动（RTC）是一场转变政府官僚作风的整体政府文化变革，目的是通过审查、废除、完善已经过时、负担沉重或过于复杂的监管规定，消除经济增长障碍，营造宽松、和谐、高效、经济的市场环境，激发企业的创造力和持续竞争力。
其环境、食品和农村事务部（Defra）建立的“整体商业”模式，成员包括其他部门，还有16家社会和地方的监管机构，不仅转变了行政审批的官僚作风，其“一进一出”进而“一进二出”的审批原则，也大幅减少了行政审批数量，提高了政府监管质量。
2、美国：联邦首席绩效官制度
美国于2012年3月开始“联邦政府基建项目审批制度绩效改革”（是结果导向，考虑行政效能）， 成立了跨部门的运行机制，改进基建审批程序指导委员会，负责政策制定、跨组织协调；专门设置一名联邦首席绩效官（CPO）担任指导委员会主席，每年向总统提交绩效报告并公之于众。优势是岗位设置灵活、扁平化，权利透明公开化，绩效评估闭环化。
3、澳大利亚：高层公私伙伴体制
数字化促进了人与人、组织与组织的关联，未来政府和企业之间的边界将逐步融合。澳大利亚的高层公私伙伴体制，考虑到了多方协同管理。这里介绍该体制的三个做法：
（1）国家监管体制内最高的“决策-执行-监督平台”——商业咨询论坛，除联邦总理担任论坛主席外，成员还包括各州政府及工商协会、行业协会和小商业委员会的首席执行官等。
（2）成立跨部门的监管和竞争改革小组，负责设计行政审批改革的方针政策，起草改革议程和相关协议，监督改革的进展情况，定期向商业咨询论坛和政府理事会大会提交书面报告。
（3）《国家监管与竞争改革协议》中不仅明确设定了政府和商界的职能任务，还建立了严格的监督评审制度，由监管和竞争改革小组对政府理事会认可的行政审批改革议程和协议进行评审，一般要求每三年一次。
4、总结和借鉴
一是练好作风（核心是达成共识）。行政审批改革的成功和效果很大程度上取决于政府松绑的速度和力度，只有开展行政文化变革，切实转变政府官僚作风，提升改革意识，才能实现愿意放权、敢于放权。
二是跨界协同（不仅仅是政府内部协同，还要考虑政府和社会协同）。行政审批改革涉及政府管理的多个领域，不仅需要在现代化进程中分类分批协同推进，还需要整合地方政府、企业和社会组织的外部力量，共建共享，跨界协同。
三是强化监管。不仅成立专门的监管机构，直接向高层进行汇报，还建立了严格的评审监管机制，设置相应绩效考核。
四是科技支撑。在法律和制度的框架内，充分利用信息通讯和网络管理等现代科技，搭建公开、透明、便民、利民的服务平台，逐步形成电子化、系统化、综合化、规范化、标准化、精细化的现代行政审批制度。比如，区块链技术怎么基于增加互信的基础上提升政务服务办事的满意度。
（二）标杆案例
1、省市级
深圳“秒批改革”。2018年开始，以数据集中和共享为支撑，事项标准化为基础，网络化、智能化为手段，大数据监管为保障，推广“秒批”（无人干预自动审批）模式，创新政务服务“深圳标准”，计划2019年底前，200项左右政务服务事项实现“秒批”。目前主要集中在社保事项、人才引进、个体工商户等方面展开。同时，我们也可以看到有些县区已提出“毫秒批”改革，基本上是按时间维度来考虑批与不批的界限。
浙江“最多跑一次改革”。 2017年开始，浙江省贯彻以人民为中心的发展思想，按照群众和企业到政府办事“最多跑一次”的理念和目标，深化“四张清单一张网”改革，从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起，充分运用“互联网+政务服务”和大数据，全面推进政府自身改革，倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务，促进体制机制创新。
天津“一制三化改革”。 2018年开始，以优化营商环境为总抓手，以制度创新为突破口，以更快更好方便企业和群众办事创业为导向，大力推进承诺制、标准化、智能化、便利化审批制度改革（体现了政务服务在“在线化”基础上，随着数据共享、业务协同等带来的一些改革变化），弱化审批、强化监管、优化服务，推行“宽进、快办、严管、便民、公开”的政务服务模式，
2、区县级
广州开发区：是全国“相对集中行政许可权”、广东全省“创新行政管理方式加强事中事后监管”两项行政审批制度改革试点区；实行审批监管一体化，出台《广州开发区相对集中行政许可权和事中事后监督管理实施办法（试行）》进行规范；充分发挥相对集中行政试点改革的体制创新优势，在全省率先探索并联、合并、联合、信任审批等方式，率先实现企业投资建设从立项、规划、建设、人防、环保、市政、绿化、招投标等38项行政许可及公共服务事项“一个部门、一枚印章、一个流程”的企业投资行政审批新模式
成都武侯区：全国相对集中行政许可权试点区，从行政审批委托制到一枚印章管审批，率先成立行政审批局；推行审管分离，建设审管信息共享系统，加强监管；率先推出行政审批三方稽核与审批办理质量评查，对行政审批实施全过程质量监控；开展“网购式”审批服务便民化改革，推行简单事项全流程无人办理和复杂事项人工智能辅助办理。
3、部门级
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅“企业资质告知承诺制”：政策依据是《住房城乡建设部办公厅关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知》；做法包括企业网上提交申报材料并完成《行政审批告知承诺书》电子签名、部门受理和查询信用信息、审批、公示、公告并发证、半年内现场核查。
浙江省住房和城乡建设部“施工图自审备案制”：政策依据是《关于深化房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查制度改革的指导意见》；做法包括建设单位委托勘察设计单位将全套施工图和自审承诺书上传至全省施工图联合审查系统备案、建设单位凭借此备案作为办理其他施工许可依据。
4、总结与借鉴
一是一枚印章管审批。变分散审批为集中审批。（在关键信息节点）实行相对集中行政许可权试点，成立行政审批局等独立审批部门。
二是告知承诺制审批。变重审批为重监管。申请人提交申请及相关材料，并承诺符合审批条件，可当即办理。国脉调研了一些县区，特别是一些信用建设做得比较好的地方，告知承诺制的使用效果非常明显。
三是无人审批。变审批材料为审批数据。通过采取数据核验方式，机器自动审批，全过程无人工干预。未来的审批逻辑是几个数据进来、几个数据出去，真正实现人机协同来进行审批。
四是自审备案制。自审+社会监督代替部门审。申请人提交备案申请，经备案系统公示后未有反馈举报，即可领取证照。这与信任审批有一定关联。
三、思路·方式
政府与社会的关系、政府与市民的关系，其中一点是怎么实现大家在一些事项上的目标一致，而不是政府的目标与市民、企业的目标差异化。民心之所盼，改革之所向。政务服务改革已经到了破冰阶段——去审批化！
（一）去审批化改革思路
以申请人为导向（以群众和企业为中心），以全面转变政府职能为目标，探索新定位、注入新元素，推动新一轮行政审批事项梳理与改革，通过行政和数据两只手，采取分类处理、试点推进的方式，对政务服务事项开展去审批化改革，形成“去审批、强监管、精服务”的政务服务格局，推动机制体制创新激发市场活力，从而提升营商环境。要有改革思维、数据思维、底线思维、痛点思维。
（二）内涵范畴
去“审批”改革的内涵：（1）去审批事项，包括事项取消、事项下放、事项合并；（2）去审批环节，包括受理审核、形式审查、实质审查、特殊程序、审批收费、审查决定，变多环节为一环节，自动审批。流程再造过程中，很多环节可与社会协同，特别是工程建设改革领域；（3）变审批性质，包括自律承诺、自审备案等，目前国内正积极探索。
（三）具体方式
1、去审批事项
去审批事项，涉及审改办工作，包括事项取消、下放、合并。取消审批指对于无法律法规规定，或法律法规规定已然落后，不再符合企业、群众需求和政府职能定位的，一律取消；下放审批指能下放给中介机构、行业协会的尽量下放，转移职权；合并事项指对于因机构改革导致的部门事项合并，或因信息化发展、同一部门前后置事项，将其合并成一个事项，修改权力清单及办事指南。如不断降低证明类的事项，特别是把关联审批的事项、搭顺风车的审批事项够抽离/剥离出来、合并掉。
2、自动审批
国脉曾对一个地市的审批事项进行梳理，共计1800个审批事项，整个审批由三部分构成：一是表格类（约占15%），二是证明的证照类（约占25%）、三是各种材料（约占60%）。所以材料才是行政审批改革攻坚的重点，审批材料要涉及数字化，即自动审批。
自动审批事项范围：以公共服务事项为主，如资质荣誉补贴政策、备案与核准类事项、个人证明类事项等，只要把事项梳理到指标级，按最小颗粒度梳理，满足某些指标，系统自动触发审批行为，就可以实现一些公共服务自动供给，这就转换了之前的服务模式；还包括部分许可类事项，如获得资质后的证明类事项、获得证照后的注销与变更类事项等。
自动审批有几个重点：一是审查材料数据化，可以通过填报、核对的尽可能免提交；二是审查标准量化，不同情形下，申请人的材料及字段填报完整，表格中的数据与材料互核逻辑正确，表格中的数据与数据库数据核验正确；三是审查意见标准化，通过、不通过的理由标准化。
自动审批的特征：从办事时限上，1天以内承诺办理的事项优先选取；从材料来源上，材料数据全部可来源于政府部门的事项；改革措施上，可以实现承诺、备案等改革进行后续监管。
案例：①《食品经济许可证》注销，核心是把审批材料变成审批数据，让机器配合审批人员做审批，极大提升了审批效率，改革前是1天，改革后是1秒；②老年人优待证申领，通过自然人库年龄指标匹配、推送申请信息，办事人登录数字空间认证或现场认证，经数据核验自动审批后进行结果发放，审批时限从改革前90天到改革后1秒。现在很多地方都在探索新模式，老年人优待证申领不仅仅是对老年人的一种服务，若与有些地市探索的老年食堂等关联起来，完全就可以形成另一种服务业态。在行政审批过程中，应该让群众更多感受到服务，而不是审批行为。
3、自律承诺
自律承诺包括：复杂或者涉及到补贴等的公共服务事项，如社保待遇类；及部分小情形、资质类等许可类事项，如50㎡以下餐饮店食品卫生许可、资质审查类，可否实现“提拉即办，治理重办”，承诺后马上就可以拿到营业执照、各种证件。
自律承诺的特征是从办事材料上，含个人提交材料较多、较复杂；从风险程度上，产生不良行为的影响可控。
4、自审备案
自审备案包括部分审查复杂，需要专业机构现场审核的许可类事项，如建筑施工图审查、安全设计审查等。其特征是在办事材料上，材料复杂，审查时间长；在风险程度上，可以通过事后监管、社会监管进行消除。
四、步骤·任务
（一）具体推进
去审批改革，是接下来政府改革进入深水区的一个方向，具体怎么做？我们认为应分阶段、重点推进：（1）自动审批改革，有权力、无审批感受；（2）试点备案、承诺制度改革，弱权力、无审批感受；（3）全面去审批事项改革，无权力、无审批行为。
无审批感受，指群众感受更多的是一种服务，且这种服务还不仅仅是政府提供的单一服务，而是变成政府提供的服务与社会机构融合后产生的一种新服务，激发出新的需求；感受不到过多的群体，感受更多的是政府跟“我”之间良性互动带来的一种新服务形态。可逐步选择一些小范围去探索，人机协同后可真正带来“无审批”感受。
去审批是一项逐渐去权力的过程，可能会引起部门的强烈反感，因此推进中需注意方式方法，由易到难，由点到面，让部门从心理上慢慢接受。
（二）去审批改革总体任务图
国脉与一些地区探索合作时，作了去审批改革的总体任务图，内容包括：（1）顶层设计方面，进行去审批化改革模式研究，制定去审审批化行动方案及自动审批、自审备案、自律承诺改革试点方案等；（2）事项治理方面，进行事项最小颗粒度梳理、事项优化、事项流程再造、事项治理系统开发等，国脉一网通办核心支撑系统（又名“政府数据业务操作系统”，GDBOS）可以提供这些方面的服务；（3）系统建设方面，包括区块链+信用监管平台、数字空间建设、专项审批系统建设、一门式审批系统改造等；（4）法规编制方面，包括去审批化改革加强事中事后监督管理办法、自律承诺制管理办法、自审备案制管理办法、自动审批管理办法、技术改造规范等，既然我们在探索的是一种“无人化”或高耦合度的人机协同的审批改革，系列配套规范编制就需要跟上。
（三）长远预期
远期来看，从政务服务化（承诺制、备案制、信任制、自动化、精准化）、监管智慧化（信用体系、互联网+监管、风险监控）、治理精细化（网格化管理、协同化治理）、政府数字化（数据体系、数据共享、内外数据共建）四方面入手，构建智信城市，推动去审批化改革深化。
政府在推动数字化转型过程中，除了政府内部协同一体化，还应把服务局面拉开，实现政府与社会协同联动。我们看到广东的某些县区，已把环境监管转换成一种服务、形成一种产业，基本扭转现有审批压力大的局面。协同依靠数据，数据不仅推动万物互联，也推动了组织协同。未来群众将感受到的是更高质量的服务，而不是权利固化带来的审批行为。
附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设
数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。
依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。
