党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，提出了要健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。近期，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要加快培育数据要素市场等任务。数据应用已经渗透到了经济社会各个领域，数据资源作为数字经济时代核心生产要素，相比能源、材料等传统生产要素，数据以独特的生产要素属性，正在对经济社会发展产生更为重大的深刻影响。加快破除制约数据应用的体制机制障碍，完善法律、政策、标准、技术等相关保障，对于全面推进“互联网+”、打造数字经济新优势具有重要意义。
数据生产要素具有三大作用
促进资源配置优化作用。数据应用大大提升了经济社会各领域资源配置能力，降低了经济社会运行损耗。以信息流带动技术流、资金流、人才流和物资流，物流、资金、人才、技术等领域依托网络信息系统，以网络空间数据试错验证取代物理空间实物试错，可以大大降低实体经济试错成本，促进资源优化配置，提高全生产要素效率。
促进社会精细治理作用。数据应用正在引发政府社会治理模式发生巨大变革，推动形成“数据说话、数据决策”的数字政府。财政、金融、税收、投资、消费、出口等经济调节领域数据汇聚、开发和挖掘，让政府经济调节更加深入、精准和高效，促进了经济结构调整和优化升级，为有效应对各类重大经济风险隐患提供了重要保障。商贸流通、市场价格、生产制造、安全生产等市场监管领域的数据汇聚、开发和利用，提升了政府对市场运转的实时感知能力，让市场监管实现事前、事中和事后有效结合全链条监管。流动人口、市政管理、交通运输、应急救灾等社会管理领域以及教育、医疗、养老、社区等民生服务领域数据的汇聚、开发和利用，促进政府社会管理和服务更加精准、高效和深入。
促进产业业态创新作用。数据已经成为推进产业发展的重要创新要素，基于数据的新业态发展促进了产业转型升级和经济新动能培育。基于大数据的精准营销、就近服务、网络征信、服务质量评价等服务，大大促进了供求信息对接、市场优胜劣汰、服务质量提升。基于客户需求反馈的大数据研发设计模式，让企业研发设计更加具有针对性和导向性，大大提升了企业响应市场需求能力。生产制造大数据解决了生产数据车间流动问题，让企业生产更加柔性化，有效支撑了个性化定制、体验式制造、网络制造等新型制造业态。
制约数据作用发挥的重要问题
数据权属难以界定。目前我国还没有法律法规对个人数据、网络平台与用户交互数据、设备终端与用户交互数据等的范围、归属、使用权责做出明确界定，使得部分企业在采集和使用相关数据时，侵犯个人权益等事情时有发生。数据权属难以界定引发了大量的数据使用纠纷，特别在企业数据流通过程中，企业为了自身利益，阻碍数据的共享利用，给用户带来了极大的不便。
数据价值尚未金融化。数据价值金融化进程缓慢，使得拥有大量数据资源的数字科技企业的资产价值，未能得到有效衡量和体制认可，影响了其与体制内相关的资产评估、资产交易、投融资、重组兼并等行为。此外，数据定价机制不健全，数据价值不能用货币有效衡量，也影响了数据的流通和交易，阻碍了数据价值的释放。
数据流通交易不畅通。经济发展、社会治理、民生服务等领域对政府数据开放开发的需求十分迫切，但是缺乏必要的制度设计和可靠的技术保障，使得大量政府数据资源沉淀在部门内部，没有及时开放出来供社会开发利用。大企业围绕打造产业生态圈向合作伙伴开放数据的方式，暴露出众多影响市场公平竞争问题。由于缺乏合规可控的社会化数据交易平台，大量拥有数据但没有能力开放数据的政府部门、公共机构和企事业单位，不敢将数据拿出来交易流通，阻碍了数据价值的全面释放。
数据治理体系尚未建立。数据治理的法律法规体系尚未完善，国家层面缺乏一部统筹促进各领域数据流通交易、开发利用和安全保障的法律法规，《网络安全法》《数据安全管理办法》等法律和部门规章，仅对利用网络开展数据收集、存储、传输、处理、使用等活动的安全保障做了约束性规定，与网络无关的数据活动缺乏相应的法律来规范。此外，受政府运作模式以及治理手段限制，目前国家层面缺乏有效的手段，对经济社会发展各领域数据的开发利用和流通交易等活动实现全面监管，个人数据滥采滥用和违法交易等活动十分猖獗。
推动数据生产要素作用发挥的对策建议
加快推进数据确权。加快数据立法进程，明确数据所有权、使用权、处理权、控制权、收益权等各种权利的种类和属性，明确各种数据权拥有者的相关权责，尤其要加快明确涉及个人隐私、商业秘密和国家安全等数据，在大数据营销、企业数据共享、数据跨境流动、政府社会治理、公共服务、公共安全应用等特定使用场景下的权利使用约束。
加快推进数据资产化。建立数据定价标准，确保数据交易具有法定的定价依据。建立数据资产评估机制、数据资产会计入账等制度，确保企业数据在企业资产中得到其应有的价值体现。建立数据资产抵押担保机制，发展数据贷等金融信贷服务，为数字企业创新发展提供更加有针对性的金融服务保障。建立数据资产交易制度，积极鼓励数据资产流通交易，完善相关制度保障，促进数据资产的优化配置。
促进数据流通交易。建立促进数据流通交易的业务规则体系，明确涉及个人信息、商业秘密和国家安全等不同属性数据的流通交易和使用的范围、对象、方式等，确保数据平稳有序流动。加快推动政府数据共享开放和社会化开发利用，建立促进政务数据流通的技术服务体系，增强数据访问、数据脱敏、数据清洗、数据溯源等保障能力，加强电子认证、访问控制、角色管理、安全审计、数据加密等安全技术应用，确保数据交易可管可控。
构建数据监管治理体系。完善数据监管治理法律法规等制度保障，全面考虑政务数据、个人数据和企业数据，兼顾线上数据和线下数据，统筹考虑数据开发利用、流通交易、安全保障、资产化等因素，加快推进数据立法。完善数据监管治理标准程序规范，明确数据所有者、处理者、数据控制者等相关方的权责，以及相关数据行为准则。构建数据监管治理平台技术支撑体系，建立数据流动态势感知、安全预警、应急处置等平台，提高数字化、网络化、智能化监管水平。
深化大数据开发利用。推动大数据和经济发展深度融合，深化大数据在生产制造、物流运输、经营销售等领域深度应用，促进产业业态创新。推动大数据和社会治理深度融合，深化大数据在城市管理、市场监管、安全生产、治安防控、应急救灾等领域深度应用，推动管理模式创新，提高精细管理能力。推动大数据和民生服务深度融合，深化大数据在医疗、教育、养老、旅游、交通、文化等民生服务领域的应用，促进民生服务资源优化配置。
数据资源是数字经济时代基础性和战略性资源，是数字经济发展的重要创新要素。发挥好数据生产要素的创新引擎作用，加快构建以数据为关键要素的数字经济，有助于推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现经济高质量发展。
本文发表在中共中央党校《学习时报》2020年6月12日版
