彭云、马亮：“放管服”改革视域下的政务服务“好差评”制度

　　【摘要】：建立政务服务“好差评”制度，是国务院持续深化“放管服”改革的又一重要制度创新。政务服务机构依托各层级政务平台和“好差评”管理体系，汇聚、整合、分析、共享各类政务服务的评价信息，打破政府侧与公众侧的信息隔阂，推动政务服务供给侧改革，最大限度实现服务需求与有限公共资源相匹配。从本质上看，政务服务“好差评”既是创新和完善行政监督的结构性变革，也是优化政务运行的机制性创新，是一项战略性治理工具，具有整体性、开放性、协同性、精准性等特点。通过对全国31个省级政府政务服务“好差评”建设的比较分析，阐释其在公共价值、评价对象、评价标准、评价流程、结果应用、评价类型等六个维度的表现。据此提炼平台层“技术—制度”赋能与应用层“国家—社会”双向赋权相结合的“双层赋权”制度逻辑，为理解、解释和推进“放管服”改革提供了理论依据。

　　【关键词】：

　　政务服务“好差评”；“放管服”改革；公共服务满意度；政府绩效评估；双层赋权

　　01、研究背景与问题提出

　　2015年以来，国务院大力推进“放管服”改革，在提升政务服务、创新政府监管和优化营商环境方面取得了显著成效。以“互联网+政务服务”为代表，“放管服”改革大大提升了政府网上服务能力，2020年中国在联合国电子政务发展指数的排名提升到第45名，电子参与指数提升到第9名，其中在线服务指数排名第12位。那么，如何科学衡量和进一步提升政务服务，就成为了值得关注的重要课题。

　　建立政务服务“好差评”制度，是国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的一项重要举措。2019年3月15日，李克强总理在十三届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时明确提出，“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众评判。” 随后，国务院办公厅选取广东、浙江、江西、贵州、上海四省一市，作为“好差评”制度的首批试点地区。同年12月3日，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评”制度 提高政务服务水平的意见》（以下简称“《意见》”），就“好差评”制度建设的总体要求、职责分工、主要内容等方面作出规定。《意见》的出台，标志着“好差评”制度已经从试点先行进入全国推广阶段，正式纳入了全国一体化政务服务体系建设的进程。

　　我们利用中国知网检索发现，截止2020年3月底，有关“好差评”的文章共计26篇，其中学术论文2篇，主要从行政监督和政府绩效评估视角进行分析。石亚军、吕勇基于规范研究进路，就“好差评”制度作为一项制度创新，在强化行政监督的开放性约束、助推“放管服”改革回应性深化和促进政务运行便民性调试等三个方面的功能发挥进行了可预期性分析。翟云主要基于政府治理现代化视角讨论“好差评”的政策意蕴、理论阐释，并落脚于政府绩效评估体系优化的实现路径。2020年5月，中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布《省级政府和重点城市网上政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2020）》，提出以“好差评”制度为核心优化政府网上服务能力。其他文献基本是关于地方实践的经验性介绍和时政性评论，大多集中于“好差评”制度的正向功能，如增强政府回应性、强化行政监督、改进服务质量等方面。

　　总的来看，“好差评”制度虽然引发了社会舆论的广泛关注，但尚未引起学术界及时、有效的回应，而将其作为一个研究问题的分析性叙述也还没有展开。如何理解“好差评”制度、“好差评”制度在各地的实施情况如何，以及“好差评”制度是否实现了预期目标等问题，尚未有实证性研究。基于此，本文尝试结合当前全国省级层面的实践探索，就“好差评”制度的基本内涵、主要特征、制度逻辑进行初步探索。

　　02、“好差评”制度的基本内涵及特征

　　（一）基本内涵

　　从国务院和各省级政府公开发布的相关政策文件（多以“意见”“管理办法”“工作方案”等命名）看，国家层面尚未直接定义“好差评”，但有6个省级政府文件从“好差评”的主客体、评价要素和评价方式等三个方面加以界定。当前一个共识性的官方表述是：“好差评”是指，政务服务对象对政务服务机构、平台及工作人员的服务质量作出的综合评价。略有差别的是，在评价要素方面，江西省表述为服务质量、效率、态度三要素；西藏自治区则细化为办事效率、便利程度、流程规范、服务态度四要素；江苏省强调服务质量、服务事项是否便民两个要素。

　　当前政策文本中的“好差评”，是基于政府主体的视角，着眼于政策执行层面的描述性概念，缺乏学术意义上的分析性。因为根据这一定义，很容易就把“好差评”制度仅仅视为一项评估政府绩效的新技术工具，而忽略了其对政府治理理念、行权方式乃至政社、政民互动关系等方面的结构性重塑。值得注意的是，“好差评”制度是2019年《政府工作报告》中提及的一项重要内容，是总理向全国人大和全国人民所作的“述职报告”，仅仅理解为政府系统内的一项技术性任务下达，显然是浅层次的。

　　我们认为，要对“好差评”制度进行学术分析，应当将其置于党的十八大以来国务院持续推行的“放管服”改革中加以理解。所谓“好差评”是指，政务服务机构以政务服务对象的真实需求为导向，依托各层级政务服务平台和“好差评”管理体系，汇聚、整合、分析、共享企业和群众对各类政务服务的评价信息，打破政府侧与公众侧的信息隔阂，推动政务服务供给侧改革，最大限度实现服务需求与有限公共资源相匹配的制度性安排。

　　把握这一概念，需要综合考虑政策出台背景、服务型政府理念以及“好差评”全流程运作三个方面，具体来说可以从以下六个维度来理解：

　　1.公共价值维度。“好差评”是“以人民为中心”思想在政府治理理念层面的具体表现。让企业和群众成为政府绩效的主要评价主体，而不单凭政府内部的约束机制，就是要政府回归其服务的本质，对人民负责、为人民服务、受人民监督。

　　2.评价对象维度。“好差评”是针对政务服务事项、政务服务机构、政务服务平台和工作人员进行全覆盖式评价。政务服务事项是指依据法定职责和权责清单，基于国家政务服务事项基本目录所编制的政务服务事项清单。从事项性质来看，政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项，兼具服务属性和管理属性。政务服务机构是指，各级政府及其具备相应主体资格且行使相应政务服务职能的工作部门、部门管理机构、依法承担行政管理职能的单位和组织、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门，以及具有公共服务职能的企事业单位；政务服务平台是指，政务服务实体大厅、网上大厅、移动端、自助端等政务办理平台；工作人员是指，在政务服务机构工作且负有行政职能的企事业单位人员。通俗地说，“好差评”既“评事”也“比人”。

　　3.评价指标和标准维度。“好差评”主要由对服务环境、服务供给、服务获取、督促反馈、服务创新五个方面组成。其中，服务环境涉及政务服务体系建设情况，包括实体大厅、网上大厅、线上线下融合情况等；服务供给关注服务事项、办事指南、办事流程、服务渠道、服务信息公开；服务获取关注服务事项覆盖度、办事指南适用性、办事流程便捷度、获取渠道多样性、服务信息公开透明度、办事服务成效度；督促反馈包括监督管理、互动建议、改进机制；服务创新包括服务模式创新、渠道创新、流程创新、内容创新。

　　4.评价流程维度。“好差评”实行“评价、反馈、整改、监督、对外公开”的全流程闭环式运作。具体来说，企业和群众可以针对所办理的事项，通过线上、线下、在场、离场四类渠道进行即时评价或事后补充评价；评价信息经过“好差评”管理系统进行汇总，并将差评和投诉信息反馈至业务办理单位进行核实处理；同时，上级或同级监管部门对业务单位和相关人员的整改情况进行跟踪监督，确保差评件件有整改、有反馈；最后，将整改情况以各种渠道及时向企业和群众公开，接受社会监督。

　　5.评价类型维度。“好差评”大致分为两类：一是过程性评价与结果性评价相结合。其中，过程性评价主要针对政务服务的效率，包括办事渠道、流程、成本和事项标准化等，具有较强的客观性；结果性评价是企业、群众对政务服务的主观体验和整体感受，按照“非常满意”“满意”“基本满意”“不满意”“非常不满意”五个等级作出综合评价。二是外部评价与内部评价相结合。“好差评”以公众侧评价数据为基础，同时结合政府内部的管理侧数据作为映证，将外部评价数据与内部行政监督数据统一分析，将对窗口、事项等微观服务，对网点、大厅等中观单位，对机构、机制等宏观体系的各层次“好差评”数据深度整合，从而形成对评价对象更为全面客观的“立体画像”。

　　6.结果运用维度。“好差评”主要体现在三个方面：一是按照“谁办理、谁负责”原则，特别是对政务服务差评进行限期整改；二是运用大数据等技术，对政务服务好差评数据进行系统分析，研判企业和群众的诉求、期盼，找准政务服务的堵点难点，推进精细化的政务服务供给；三是完善激励约束，建立政务服务竞争机制。将“好差评”评价结果与政府各类考核考评挂钩，真正把群众意见作为政府绩效的主要依据，激发政府部门和工作人员创新工作、改进服务的内生动力。通过对评价结果的有效运用，推动形成能评、愿评、敢评、评了管用的社会共识。

　　（二）主要特征

　　“好差评”制度并非全新的做法，实际上商业银行等私营服务企业都会邀请客户现场通过评分器对服务质量进行星级评价，而公民满意度测评也已有20多年历史了。但是，“好差评”同这些做法有很大区别，使其能够更好地服务于政务服务质量追踪、诊断和提升。为了弥补目标责任制考核的不足，全国地方政府在1990年代末启动了“服务承诺制”“万人评议政府”“政府行风评议”“公民满意度测评”等公众参与的政府绩效评价活动[6]。但是，这些评价都是通过公民抽样调查来完成的，很多受访者没有接受政务服务，也不理解政务服务，因此评价的信息量和准确性都不足[7]。与此同时，这些评价都很粗糙，难以精确到具体的服务事项、人员和时间，而仅能加总反映某个部门在一段时间的服务质量。得益于政务服务平台特别是大数据技术的运用，“好差评”实现了公众参与政府绩效评估质的转变。

　　根据“好差评”的基本内涵，可以归纳如下四个特征：

　　1.整体性。“好差评”是依托全国在线政务服务平台，建成“横向到边、纵向到底”的政务服务评价管理系统。横向上，联通同级政府部门的政务服务系统；纵向上，联通国务院至省市县乡村五级政务服务网；此外，着力推进线上线下政务服务系统互联互通，实现“好差评”内容同标准提供、评价结果同源发布。

　　2.开放性。从运行流程看，不同于官僚科层体系的封闭式管理，“好差评”为公民参与政策过程开辟了制度化通道。企业和群众既可以在现场大厅进行“一次一评”，也可以在政务服务线上平台（移动客户端、微信小程序等）进行“一事一评”，还可以通过12345热线电话、各类监督平台、电子邮箱等进行“综合点评”。多样化的评价渠道能够有效内化、协调政企、政社的潜在冲突，消解供给侧和需求侧的信息不对称、沟通不及时等问题，助力政府及时改进服务，为共识性决策提供充分的信息支持。

　　3.协同性。很多政务服务事项需要跨部门跨层级跨区域办理，但从企业和群众视角来看，就是办成“一件事”。换言之，企业和群众在进行评价时，就不只是在给某个窗口、某个职能部门打分，也是在对整个政府作出信任评价。只有政府内部建立起更为完善的政务数据共享和跨部门业务协作机制，把各个渠道的数据统一汇总、跟踪分析、综合挖掘，才能及时发现政务服务堵点难点，精准匹配企业群众所需所求。

　　4.精准性。“好差评”能够精准识别政务服务的供需双方，包括政务服务的具体事项、机构、平台和人员，以及公民和企业的基本特征。这使“好差评”能够像仪表盘一样精准刻画政务服务存在的问题和不足，并为绩效反馈和绩效改进提供决策依据。与此同时，“好差评”所积累的海量评价数据将为绩效诊断提供依据，有助于发现政务服务流程中的堵点、痛点和难点，从而进一步提升政务服务质量。

　　概言之，“好差评”制度既是创新和完善行政监督的结构性变革，也是优化政府运行的机制性创新，是一种战略性治理工具，具有整体性、开放性、协同性、精准性等特点。

　　03、“好差评”的制度逻辑

　　随着现代社会公共事务的复杂性、关联性和系统性不断增加，对政府治理的整体性、协同性、精细化和数字化要求也越来越高，传统科层制下的部门式管理模式已经很难适应这一经济社会结构的根本性变化。政府管理方式与有效治理之间的结构性矛盾，成为深化政府“放管服”改革的根本动力。特别是改革进入“深水区”以来，单纯依靠政府端的自我革命，显现出内生动力不足、改革措施落实不彻底、不到位、企业群众获得感不强等问题，亟需内外合力的“双轮驱动”。通过“好差评”，让企业和群众对政务服务、政策落实形成社会监督、社会推动的倒逼机制，助推政府的整体性重构和系统性改革。本文将由“好差评”这一制度安排所导致的政府理念、行权方式、组织结构变化的因果联系称为“好差评”的制度逻辑，并将其概括为“双层赋权”逻辑。

　　（一）平台层的技术赋能与制度赋权相结合

　　技术治理已经成为现代政府治理体系的重要组成部分和基础性权力之一。互联网、大数据、区块链等现代信息技术手段的迅猛发展与普及应用，为政府数字化转型提供了必要的技术支撑，实现了包括结构变革、流程再造和规则重塑在内的行政权力重构。从行政控制权来看，尽管上级政府拥有对下级政府的控制权，但下级政府则拥有更为明显的信息优势。在公共资源有限、上下级信息不对称的多重委托任务环境中，下级政府往往会采取“差异化达标‘作为’” ，利用信息优势与上级政府“讨价还价”。

　　随着数字政府建设的不断推进，政府能够依照“制度为本、技术为用”的思路，畅通信息渠道，将技术赋能与行政赋权相结合。通过增设政务服务管理机构，利用现代信息技术手段，建立起“横向到边、纵向到底”的一体化“好差评”体系（见图1），打破政府内部条条间、条块间、块块间的信息垄断和隔阂，优化政府横向部门与部门之间、纵向上下级政府之间的业务协作流程和信息共享机制，有效实现“好差评”内容的同标准提供、评价结果的同源发布、差评整改的及时反馈、评价数据的自动生成，为同级政府之间、部门之间、窗口之间、个人之间提供统一、公开的政务服务评价标准和“擂台”。

　　图1 “好差评”体系运作流程图

　　（二）应用层的国家赋权与社会赋权相结合

　　1.作为供给方的政府端，一体化政务服务体系具有强大的政务服务数据生成、归集、传输、分析、反馈能力，政府可以通过运用大数据等技术，加强对评价数据的跟踪分析和综合挖掘，及时归纳发现政务服务的风险点，并对那些跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的政务服务事项的管控盲点进行综合分析，关口前移，设计出更具前瞻性和针对性的政策措施，推进服务供给精细化。此外，作为上级政府还可以通过“好差评”系统收集、归纳、分析全量政务数据，全面把握下级政府的政策执行情况，做到精准问责，更好履行其行政监督权。

　　2.作为需求方的社会端，企业和群众能够通过“好差评”实现与政府的双向互动，既能够让企业和群众及时跟进与自身利益关联紧密的政务服务事项，也为公民参与公共事务治理开辟了新的制度化通道，避免出现“诉求”与“问责”脱钩所导致的政府“钟摆式回应”，进而形成社会监督的制度化运作。

　　04、“好差评”制度在省级层面的实施状况

　　关于当前省级层面“好差评”的建设情况及存在问题，我们主要通过三条渠道进行资料收集：一是整理了“第十五届全国省际政务服务工作交流研讨会”②上的书面汇报材料、分会场座谈会记录；二是利用互联网爬梳全国31个省（自治区、直辖市）政府层面政务服务网，对当前省级层面“好差评”建设情况进行全面摸底；三是通过微信、电话等形式对若干省市政务服务部门负责人进行访谈。

　　（一）全国省级“好差评”建设总体状况

　　通过对31个省级政务服务网的检索分析，我们对当前全国省级“好差评”建设情况进行了全面摸底，并归纳出以下三个特点：

　　1.从试点先行到全面推广的政策扩散周期短、行动快、范围广。截止2020年3月底，除黑晋鲁秦滇5省外，其余26个省均已在省级政务服务网上嵌入了“好差评”的独立功能模块，初步完成国办《意见》提出的标准要求和“规定动作”，处在试运行阶段，有的已初见成效。

　　2.主管部门总体呈现高位推动的特点。根据国办《意见》要求，“好差评”建设要由省级政府统筹领导。我们通过互联网检索地方政府出台的相关文件，并微信咨询部分省市“好差评”制度建设负责人，截止3月底，共收集到了22个省级政府发布的政策文件（包括试行办法、征求意见稿），其中，有13个省是由省政府办公厅或者更具协调统筹能力的各类“领导小组”③（如省“放管服”改革协调小组、省行政审批改革工作小组、省创优“四最”营商环境工作领导小组）牵头，实施部门大多数为政府直属机构（如政务服务管理局、政务服务办公室、大数据发展局、营商环境监督管理局）具体负责，个别省份是由事业单位性质的省政务服务中心负责建设（见表1）。

　　表1  全国省级“好差评”建设主管部门

　　注：资料来源于全国各省级人民政府门户网站和省级政务服务网，截止日期为2020年3月31日。本表按发文时间先后排序。宁夏、山西、山东三省正在制定省级层面方案，江苏、湖南、青海、陕西、西藏、新疆未能查询到。

　　3.各省“好差评”制度建设进度不一、水平参差不齐。我们对已试运行的24个省级政务服务网上的“好差评”模块进行了多维度分析。从“好差评”的显示位置看，有20个省的“好差评”模块位于政务服务网首页中上部位置，具有较为明显的提示性。从差评数公开情况看，有14个省份对外公开了差评数，其中，有10个省显示全量差评数，有6个省还对这些差评数据提供省市二级、省市县三级甚至省市县乡四级自主查询。从结果公示看，有21个省将“好差评”情况完全对外公开，仅3个省需注册登录后可见。从办件量看，目前仅4个省提供了全量办件数据，其中3个可按行政层级自主查询。从评价渠道看，有15个省提供了每条评价渠道的汇总数据。从具体评价内容看，有15个省逐条显示办事企业和群众的所有评价内容。从评价功能看，有14个省份的“好差评”模块设置了自主评价，企业和群众可以直接在“好差评”页面对所办理事项、工作人员、服务窗口等进行多维评价。此外，还有一些辅助性功能，如浙江、内蒙、河南、四川四省专门链接了政务服务“好差评”的政策依据，彰显法治政府思维。再如，有多个省还就热门好评、差评评语进行公示（见表2）。

　　表2   省级政务服务网上的“好差评”模块功能分析

　　注：“三大厅”是指，省政务服务网、实体大厅和各类政务服务APP；“热线”指的是各省12345热线电话信息；“小程序”指微信、支付宝两个平台上的“好差评”小程序。资料来源：各省级政务服务网，截止日期为2020年3月31日。

　　总的看，当前各省的“好差评”系统建设，是依托各省级政务服务网，以独立模块嵌入的方式进行系统开发和功能设计，使其兼具公示与评价的双重功能。从建设思路上看，大多数省份坚持“问题导向、以评促改”的开发思路，注重差评数、对外公开、可评价三个核心要素，自揭政务服务短板，以问题倒逼“放管服”改革持续深化。同时，坚持行政效率与行政成本并重的建设思路，充分利用已有系统平台，注重集约节约建设④。但是，也还存在个别省份把好评数、好评率作为系统开发的核心要素，这实际背离了“好差评”制度的初衷，折射出向上负责的行政文化和“政府中心主义”的改革导向，亟待反思纠正。李克强总理明确指出，“政府部门做好服务是本分,服务不好是失职”。也就是说，一方面，建设“好差评”的目的是要坚持以顾客为导向，把评判权交还给企业和群众，以评促改，充分发挥来自需求侧的信息优势，监督和帮助政府查漏补缺，改进服务，“做好本分”；另一方面，对于地方政府来说，是要建立“差评榜”，敢于自揭其短，做到有错即改，绝不是向上 “邀功”，向下“摆功”。

　　（二）当前省级“好差评”建设存在的问题

　　除上文所述个别省份存在的建设导向问题外，我们还对试运行效果较好的广东、江苏、浙江、河南、贵州、四川、北京六省一市 “好差评”运行进行深入分析。这些地区政府数字化程度高、政务服务“一网通办”基础条件好，在此次“好差评”建设中，广东和贵州作为试点省份，率先发力，形成了一系列有创新、可复制的举措办法，一些做法和经验受到国务院肯定，有的还上升为全国性标准要求。与此同时，我们也发现还有一些可能的共性问题和困难，亟待破题。

　　1.“好差评”系统所汇聚的政务服务数据类型不全、数据质量不高、实时性不强。从“好差评”运行所需的数据类型看，办件信息的全量汇聚是推进“好差评”工作的前提和基础。只有全面采集各层级政务服务机构的事项办理数据，才能把企业和群众作出的评价与具体事项、机构、平台、工作人员一一匹配，做到精准评价。然而，截止2020年3月底，全国仅有广东、河南、浙江、四川、贵州五省公示了各自“好差评”系统上线以来的全部办件量，北京市仅公开本年度数据，其余省份则没有公开办件量。从数据质量看，部分省份上报的办件数据质量较差，漏报、错报、慢报情况较为普遍，存在如部门信息错误、用户信息不匹配、数据格式不统一、报送延时等问题，导致很多评价数据无法与具体事项对应。除办件量数据存在质量问题外，还存在评价数据质量不高的问题：有的省份公示的总评价数超过了办件量⑤；有的省份总评价数与全部评价渠道汇总的评价数之和相差甚远⑥。上述问题的出现，一个可能的原因在于：地方政府过度地将政务信息收集视为技术任务而非行政任务，认为只要使用了先进信息技术手段，就会自动获得高质量政务数据，但信息技术本身无法确保数据质量，基层信息收集的执行力和各级政府主观能动性才是破题关键。

　　2.企业和群众参与政务服务评价的积极性不高。政府服务绩效由企业和群众来评判的重要前提是，企业和群众知晓且愿评。我们通过分析为数不多的几个公开总评价数与办件量的省份发现，浙江“好差评”参与度仅为8%，贵州为13%，广东为21%，河南为57%；此外，我们还通过微信访谈了多位省市政务服务的负责人，了解到尽管地方政府已经开辟了线上线下多种评价渠道⑦和在场离场等评价方式，试图解决企业和群众“不愿评、不敢评、不会评”的问题，但企业和群众参与积极性不高的情况依然普遍存在。如果绝大多数服务对象不愿意进行评价，那么“好差评”就难以形成有效反馈数据，其制度逻辑也将形同虚设。

　　3.政务数据共享机制亟待完善。“好差评”对政务全量数据需求度很高，但目前政府内部上下左右间的政务数据壁垒尚未取得实质突破，主要表现在四个方面：一是大部分省份实体大厅业务系统与网上大厅的业务系统还没有完全打通，业务融合度不高，政务数据共享不充分；二是各地区、部门业务系统林立，改造对接工作数量大、难度高。部分地市、区县部署了大量政务服务自助一体机，各业务部门也开发了多套自建政务服务应用系统，要按规范与省“好差评”系统完成对接，工程量很大。如贵州省需要完成省市县三级111个综合政务服务中心的2622个审批服务部门、132959个政务服务事项、39386个窗口审批服务人员的信息数据集中到省政务服务网，并将评价数据全部汇聚到省政务服务网上的“好差评”系统中8。三是原有政务评价渠道的系统对接还需加快。如部分地市、区县早先专门针对政务大厅窗口工作人员开发了服务评价系统和“找茬窗口”，这些异构系统所积累的评价数据也需要向省“好差评”系统汇聚。四是当前还有三分之一强的省份“好差评”工作是由行政级别不高、综合协调能力较弱的职能部门负责统筹，在推动各部门、各地区业务系统对接改造、政务评价数据和业务数据汇聚共享等方面工作，将会面临较大阻力。

　　简言之，当前我国各省的“好差评”发展不平衡，面临的阶段性问题也不尽相同。有的先进地区虽然具备较强的在线政务服务技术优势，积累了大量的业务数据和评价数据，但由于各级政府和业务部门自行开发建设了大量的政务系统，在进行系统对接、改造升级和数据汇聚方面的任务量也更大；反之，那些发展相对滞后的地区，尽管没有太多的历史“包袱”，但由于在电子政务方面的建设经验不足、专业人才缺乏，建设的难度也相当大。除了上述客观因素外，这也同地方政府的推动乏力不无关系。

　　05、结论与讨论

　　“放管服”改革是近些年来国家大力推动的一项全局性政务服务改革，对于加强政府监管和提升公共服务质量具有重大意义[13]。作为推进政府治理模式变革的一种新的结构性动力，“好差评”制度以政务服务对象的真实需求为导向，让企业和群众真正成为评判政府行政效能的主体，使“放管服”改革的成效直观地显现在企业和群众的口碑里、笔头上、指端间、屏幕中，让“对人民负责、受人民监督”不只是停留在纸面上，而是依托政务信息技术以便民化的方式融入民众的日常生活中，嵌入到各级政府的政务运行体系中，成为企业群众与政府“打交道”的一种制度化、常态化的双向互动渠道，内化为政府便民利企的“制度品格”。

　　从行政效能来看，“好差评”制度能够有效打破政府侧与社会侧的信息隔阂，使“政府从以职及需向以需履职转变”[2]，最大限度实现服务需求与有限公共资源相匹配；从行政监督角度看，“好差评”，真正把监督落实到对政府的宏观制度环境、中观体制机制和微观工作人员的全方位监督中，实现企业群众诉求与行政问责的精准匹配，有效提升政府回应性，是数字政府时代我国民主政治的一种新型实践形态。

　　当前全国“好差评”制度建设工作仍在加快推进，然而已经暴露出来的问题却不容忽视。本文对全国省级“好差评”制度执行情况的评估显示，目前它还难以达到预期目标，在具体推行过程中也面临较大阻力。只有精准把握“好差评”的科学本质和制度逻辑，真实反映政务服务的各类梗阻性问题，坚持全局性、系统性工作思维，统筹部署，高位推动，以评促改，精准施策，才能为“放管服”改革持续深化提供强大、稳定的外部动力，真正建立起“民有所呼、我有所应”的行政执行系统，不断提高政府执行力和公信力。

　　本文的研究表明，有关“好差评”制度的研究还刚刚起步，我们期待更多学者能够加强对“好差评”制度的研究。与此同时，“好差评”制度执行积累了海量数据，这为发展和检验政府绩效管理等方面的理论提供了实证基础。本文较早对此进行探索性研究，但是还有待更多对“好差评”制度的深入研究。比如，可以对“好差评”制度在城市、区县等层级的执行情况进行评估，并考察为何其执行会存在较大差异。再如，可以研究“好差评”制度通过何种机制以及在多大程度上改善了网上政务服务。这些研究不仅可以深化我们对“好差评”的理解，也有助于通过“好差评”这一“小切口”，求索政府体制机制变革中的“大问题”。

　　彭云，中国行政管理学会助理研究员;马亮，中国人民大学公共管理学院教授