汪玉凯：超级App—城市治理现代化的重要抓手

　　中国无锡隆重召开，此次会议由无锡市大数据管理局和中国城市超级App联盟（筹）联合主办，浙江国脉数联网络有限公司、灵锡互联网（无锡）有限公司、交通银行股份有限公司、无锡数字经济研究院承办。大会涵盖最新行业解读、标准文件发布、实践案例分享、未来趋势思辨等重要议题，参会大咖分享研究成果、交流智慧观点、探讨未来发展。大会异彩纷呈、盛况空前，共有300余位嘉宾出席本次会议，其中有来自上海、南京、厦门、南宁、深圳、株洲、黄山、连云港、驻马店等43个城市代表出席，更有15000余人同步收看线上直播，共同见证城市超级App迈入协同发展新时代，点亮城市未来之光。

　　本文系数字政府权威专家、国家行政学院教授汪玉凯先生于5月7日上午在“2021首届中国城市超级App生态协作峰会”主题论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

　　各位领导、各位朋友，大家上午好，非常高兴能参加首届城市超级App联盟大会。

　　1999年，“政务超市”的方案获得“地方政府改革创新奖”一等奖，当时考虑到中国老百姓去政府办事非常不方便，能否把政府各部门机构、大厅的窗口整合，老百姓办事只需跑一个地方。到现在，全国已有4300多个政务服务中心。在此基础上，国务院办公厅做了全国一体化政务服务平台，上线“互联网+政务服务”后，中国在电子政务的全球排名从20位飙升到第9位。现在总理提出网上办、掌上办、一次办。到今年年底，省级以上都要实现一网通办，所以我预感一体化政务平台将使中国政务服务大步朝前走。而我认为将来回头看城市超级App，它有可能就像当年的一体化政务服务平台一样，是未来智慧城市建设非常重要的抓手。

　　今天围绕超级App城市治理现代化重要抓手分享三个观点：理清城市治理现代化的发展思路；瞄准城市治理现代化主要问题；构建城市超级App，提升城市治理能力。

　　一、理清城市治理现代化的发展思路

　　（一）城市治理现代化必须坚持三化方向——科学化、精细化、智能化

　　中国城市现代化治理的方向有三个视角，第一：城市治理现代化的方向和目标在哪里？第二：城市现代化的价值在哪里？第三：城市治理现代化它的路径在哪里？从全球视野看，城市治理现代化都朝科学化、精细化、智能化的趋势发展，这是城市治理现代化和智慧城市的大方向。在这样的趋势下，要聚焦四个目标：一要促进城市高质量发展；二要保障城市高水平运转；三要提供高质量的公共产品；四要不断解决城市发展运转中的难点和痛点。

　　（二）城市治理现代化必须遵循的价值——人本性、公共性、协同性

　　1、人本性，以人民为中心，提高老百姓的便捷感、安全感、获得感、公正感，幸福感；

　　2、公共性，城市治理带有公共属性。城市治理中政府扮演重要角色代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任，其中都有公共二字，体现现代化本身具有公共性；

　　3、城市治理现代化必须是协同的，不是政府单打独斗的独角戏，需要政府、市场、企业、社会、公众参与。

　　（三）智慧城市的兴起，成为实现中国城市治理现代化的重要途径

　　随着智慧城市的兴起，实现中国城市治理现代化的重要途径有哪些？2012年国家建设部设置了94个智慧城市示范城市，后发展到194个。目前无锡在整个全国智慧城市建设中处在领先地位。智慧城市将来有可能是我们实现城市现代化的重要途径。现在全球智慧城市发展强劲，中国就占了一半。最新数据表明，2020年全球智慧城市建设共投入1240亿美元，其中中国就投资了266亿美元，折合成人民币是1730亿人民币。

　　二、瞄准城市治理现代化的主要问题

　　（一）中国城镇化快速发展为数字治理提出多方面需求

　　为什么现在大规模推进智慧城市建设？为什么要强调城市治理现代化？快速城镇化对数字治理提出一系列新的要求，是一把双刃剑。从快速城镇化对数字治理提出要求来看，中国用40年大致走完西方发达国家100年左右的城市化发展道路，从1978年的城镇化率17.8%发展到去年的60%，也因这种快速城镇化带来显而易见的问题。

　　2020年中国城市化率60%，城市人口超过8.5亿。按照联合国的统计，现在全球共有 33 个城市人口超过1000万，中国的北上广深渝津6个城市人口超过1千万，若算上农村人口，有16个城市人口超过1000万。在城市住的8.5亿人中，约有1.6亿多人是外来人口，这会带来很多的问题。

　　首先是城镇化没有走向城乡一体化结构目标。人才、资源、资金源源不断向大城市集中，城乡差距不但未缩小，反而越来越大。过去所有中国人有严格的城市与农村户籍制，原来农村小城市流动非常困难，改革开放后完全松动了，现在有2.8亿农民工，留在城市的大概将近1.6到1.8亿。这些农民工在城市里没有城市户籍，也没有城市的一些基本福利，最后演变几十年后发现中国已经变成三元社会，逐渐出来数亿计的农民工。这些外来人口农民工算城里人？可他们在一线城市中没有城市户籍；算农村人？可他们绝大多数都在城市生活。现在跑外卖、送快递基本都是二代农民工（1.5亿人）。更让人感到痛心的是，大量农民工供小孩到大学毕业后，找不到好工作，再继续当外卖员。所谓的几千几万硕士跑外卖，多数都是二代农民工的子弟。我们的社会变成农村、城市、农民工，这种现象无形中给中国的农民造成一定伤害。这是我认为社会快速城市化后带来的问题。

　　（二）快速城镇化也对城市治理带来巨大挑战

　　快速城镇化也对城市治理带来巨大挑战，比如说城市病快速到来：资源透支、环境恶化、交通拥堵、未富先老、城市可持续发展受到挑战。从政务服务和社会监管能力来看，民生问题凸显、安全隐患增加、社会管理薄弱、公众对政府公共服务诉求越来越高、政府提供公共服务不能满足公众诉求。

　　（三）智慧城市建设各地的差异很大，也暴露出一些突出问题

　　从政府政策、政府体制来看，在驯化过程中明显出现“三难”：互联互通难、资源共享难、业务协同难。在此背景下，智慧城市建设这几年的成就很大。但据我个人观察，发展非常不整齐、不均衡，而且逐渐也暴露出很多比较突出的问题，例如重复建设，造成浪费。企业为了拿单子开始恶性竞争，服务监管与公共工作的诉求还有较大差距。城市数据治理成为短板，投入产出比不高、缺乏统一的标准规范、法制制度。比如说App，每个机构都开发App，这就会给智慧城市建设带来一些问题和挑战。

　　三、构建城市超级App，提升城市治理能力

　　（一）城市数字化转型的内涵

　　在这种背景下构建城市超级App，它可能是未来提高城市治理一个重要的途径或者重要的抓手。这里面我有四个视角：第一，我们如何看待城市的数字化转型？第二，如何定位这个超级App？第三，App在城市智慧城市应用中，目前主要存在哪些问题？第四，未来我们如何通过构建超级App提升城市的数字治理能力？

　　第一，城市数字化转型是三种转型高度融合，与数字政府、数字经济、数字社会是高度契合的。城市本身就是一个高度的集合体，高度集合人才、高度集约资源、高度集约最先进的科学技术、高度集约最先进的生产力、高度集约最先进的文化。任何国家都是城市文化引领乡村文化，这样高度集约的载体城市，势必在转型中就把数字政府、数字社会、数字经济三种转型高度结合在一起。

　　第二，提高城市数字治理能力，超级App是数字化转型的关键。如何加快城市数字化转型，这是抓手，有利于提高城市数字治理能力。

　　第三，超级App是提升城市数字治理的重要途径，也是城市数字化转型的重要抓手。

　　（二）城市超级App如何定位?

　　根据无锡、深圳、厦门、南京以及佛山等城市实践后，城市超级App的定位基本形成共识：城市超级App是智慧城市移动的总门户；它是应用场景的集结地；它是政务服务、市场、社会协作的大平台；它是便民利民的大通道。

　　（三）当下App运行中的突出问题

　　通过探索后，为何把超级App上升一定高度呢？我认为这与App运行过程中的突出问题相联系，例如标准不一，各自为政；缺乏整合，给公众带来极大的不便；缺乏政策规范，对个人信息外泄带来诸多隐患；服务不规范，缺乏有效的监督和监管。例如，原来我查自己的违章非常容易，上微信查看即可，但后来到北京查不到了，原来是公安机关开发出12123的App，让你去注册查询；北京马路边上到处都是停车的，北京交通局就开发了北京交通App，停车后得下载App缴费；去年有2.5亿老人出不了门，因为他们不会用健康码，上车都要刷卡，于是国务院紧急出台措施搞绿色通道。如果未来这样的服务越来越多，每个部门都开发App，将为老百姓带来很多不便。

　　所以当App服务到一定程度后，构建超级App平台是必然趋势。所以今天在无锡成立联盟（筹），可以通过联盟推动全国超级App发展。

　　（四）构建超级App平台是必然趋势

　　首先，要整合政府、企业、社会等各类与公共服务管理密切相关的App应用，要把公共服务、社会治理和老百姓社会关注度高的进行有效整合。

　　第二，要构建整合必须的政策框架。通过联盟推动国家立法，超级App必然会影响到国家的政策制定，将来可能成为智慧城市建设过程中一项新的政策内容，而且需要政策保驾，强制推进。

　　第三，要破解不同机构属性之间的体制制度和机制壁垒。推动超级App发展，不仅仅是技术问题，也要取决于政府的整合能力，有效打破App背后隐藏的各部门机构体制机制壁垒。例如，去年开发的健康码，当时国务院召开一次会议，有公安部、交通部、工信部、卫生部等，不管是哪个部门、哪个数据，只要影响到健康码开发就要问责。结果一晚上问题就解决了。主要委托阿里和腾讯两个机构开发健康码，国务院负责打通数据，一次会议解决问题后，健康码很快就开发出来了。这恰恰说明数据共享不是技术问题，而是体制机制问题。我认为超级App平台开发，最关键的也是破解部门体质机制。

　　第四，要以便民利民价值为导向确定事项，并以此为龙头进行整合。政务服务、公共服务、社会治理就是与社会公众密切相关的应用，比如说医疗、交通、出行、教育、养老、就业、公共安全。

　　最后，要不断解决超级App整合过程中的问题，推广好的经验和模式，能够在全国其他智慧城市中尽快产生效果。

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