沈开艳：从1.0到6.0，上海优化营商环境实现了怎样的跨越？

　　打造良好的营商环境，不仅是全面激发社会创造力和市场活力的重要着力点，更是推进中国式现代化新征程的时代命题。上海自2017年底出台营商环境改革1.0版起，至今已推到6.0版，以一年一版的频率持续更新改革方案，不断优化创新，加强系统集成。从1.0-4.0版对标世界银行评估体系、借鉴发达国家经验，到5.0版和6.0版开展重点领域关键环节的攻坚突破，体现了上海从被动对标到主动引领、从“规定动作”到“自主动作”的跨越，积极应对新赛道、新业态、新模式对营商环境提出的新命题，真正做到优化营商环境无止境，一直在路上。

　　持续优化营商环境的必要性

　　解放发展生产力要求坚持不懈地优化营商环境。世界银行研究显示，营商环境改善对gdp增长率和社会投资率的直接拉动效应分别为0.3%和0.36%。对于正在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的上海来说，只有全面打造国际一流的营商环境，才能为勇担国家使命、创新未来发展开辟广阔前景。

　　1、应对全球经济复杂变化环境的题中之义

　　当前全球经济复苏不确定性风险加大，单边主义、大国霸权、孤立主义等“不和谐音”已从思潮、摩擦升级为武装冲突、战略遏制等更为激烈的表现形式，传统全球分工下形成的供应链和价值链难以为继。在外部的不确定性中保持发展定力，关键是以营商环境改善来释放市场潜能和社会创造力，为全方位的深入改革和更高水平的制度型开放注入确定性，在双循环畅通联动的新发展格局中，实现对外部“修昔底德陷阱”与内部“中等收入陷阱”的双重跨越，在危机中育新机、于变局中开新局。

　　2、构建全国统一大市场和现代化产业体系的题中之义

　　2023年《政府工作报告》提出，加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，营造市场化法治化国际化营商环境。中国前一阶段的经济发展更依赖于外生性驱动，是追赶者、学习者；而随着国家综合实力与国际影响力的突破性提升，亟须以领跑者的思维，在自身发展中努力挖掘、创造并向外散播机遇。为此，要充分发挥我国超大规模市场及产业体系齐备的优势。以高效、公平、开放的现代市场体系推动创新要素的有序流动、合理配置，促进产业间有序链接、高效畅通。党的二十大报告提出“建设现代化产业体系”“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，因而要千方百计把市场主体这一实体经济的微观主体保护好引导好培育好，不断增强其生产能力、创新能力、发展能力，推动新技术、新工艺、新业态不断涌现，实现产业迭代升级和战略性新兴产业发展壮大。

　　3、落实国家战略、推进长三角一体化发展的题中之义

　　长三角一体化发展上升为国家战略5年来，上海发挥龙头作用，带动长三角地区一体化发展的相关创新探索越走越深、越扎实。近年来上海通过创新型经济、服务型经济、总部型经济、开放型经济、流量型经济等“五型经济”汇聚人才、品牌、头部企业、通道、平台，对长三角地区的辐射力和影响力不断增强。未来引领长三角服务全国发展大局、参与全球合作竞争的新征程对营商环境优化提出了更高的要求，尤其在西方主导下的国际主流制度法律空间中，产权界定、竞争公平、服务标准、仲裁机制等极为重要。上海只有率先成为高标准市场体系的标杆，才能够为长三角一体化提供优质的金融服务、高端商务服务、国际经贸服务。

　　4、上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的题中之义

　　在中国经济转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关时期，上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，承担起全面建设社会主义现代化国家的先行者、探路者的历史使命。全面提升“五个中心”能级、强化“四大功能”、打造浦东社会主义现代化建设引领区、建设上海自由贸易试验区及临港新片区、培育国际消费中心城市，一系列党和国家赋予的功能使命持续将上海推向改革开放最前沿，而营商环境的优化是重要保障。特别是在疫情与国际冲突抬高全球投资者压力的背景下，国际大都市更需要体现对国际关键核心资源“引得来、留得住、用得好、流得通”的系统整合能力，将营商环境优化落实在对待各类市场主体的方式、手段、内容上，不断加强市场生态建设的法治供给，发挥国家战略集中牵引的优势，打造集法治环境、政务环境、治理环境、人文环境等于一体的卓越营商环境。

　　上海营商环境建设的成果与特色

　　上海优化营商环境行动方案从1.0版升级到6.0版的5年间，实施千余项改革举措，注重衔接性和累进性，成为稳定市场主体信心的压舱石。2018-2022年间，新设市场主体以1233户/天的速度稳定增长，增速为上个5年的1.5倍。2022年底每千人企业数量为全国第一（111.1户）。5年间降低企业税费负担超8000亿元，打响“一网通办”金字招牌，实现84%的行政办事流程“上网”。深入开展“一业一证”改革，全面推广“证照分离”与证明事项告知承诺制，“双随机、一公开”等新型监管模式不断完善。

　　1.0到3.0版的营商环境优化主要对照世界银行标准，聚焦以减少环节、时间、跑动、材料为目标的政务服务流程再造。4.0版整合过往3年改革经验，强调对地方事权进行系统集成，通过全生命周期管理服务提升企业感受度。5.0版依托上海建设国家营商环境创新试点契机，在提高政务高效便捷度、监管公平审慎度、投资环境自主便利度等重点领域进行了更深层次的独立探索式创新，面向国内外市场主体所需所盼，注重国际通行规则与自身深化改革的对接。6.0版紧扣世界银行宜商环境（bee，后更名为b-ready）新版评估体系，在系统集成、全过程全链条全生命周期、数字赋能、高效精准监管、重点区域引领、区域一体化协同、健全法制保障等方向持续发力，力争以四个“最”——贸易投资最便利、行政效率最高、政府服务最规范、法治体系最完善——实现在国际营商环境竞争中从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的华丽转身。

　　进一步提升营商环境的深层次挑战

　　营商环境没有最好，只有更好。立足服务市场主体满意度的核心支点，面向基于世界顶级现代化国际大都市的核心功能，上海需要正视差距短板，在更大范围、更深层次、更宽领域营造更显特色性、更具高端性的一流营商环境。

　　市场主体的要素支持和成本减负获得感有待提升。目前，金融服务的下沉力度还不够，中小企业、实体经济可获取的信贷资源比重偏低。企业研发费用扣除、总部经济及高新企业优惠、行政事业性收费等方面仍有压缩空间。政府基金扶持以项目、硬资产为主，与创新创业企业、中小企业、服务型企业的需求难以精密贴合。

　　市场准入开放的范围和力度有待扩大及加强。不少服务业“大门打开”的背后依然存在“小门难进”的现象。商业银行在获取投资、结算等新业务许可上存在一定难度；证券公司在获取证券资管、承销与保荐等业务许可上便利度较低；保险公司拓展责任保险和信用保证等新型险种的业务准入难度较大；执业律师行业依然面临较高的准入和竞争壁垒。

　　政府与市场关系有待进一步协调理顺。尤其是在科创领域，政府惯常做法是在规定的技术路径上设立专项资金，相当于为企业创新活动制定了条框，而欧盟等更倾向将技术突破路径的选择权交由企业、高校、独立实验室。政府靠前服务精准助企的“店小二”意识有待加强，不少新技术、新装备、新模式无法对接现有的监管体系，甚至找不到明确的监管主体。

　　改革的连续性和政策的稳定可预期性有待提升。面对产业和技术迭代速度加快，出台“头痛医头、脚痛医脚”的临时性对策已满足不了现实需求。推出高级版、升级版政策应注重承接放大老办法中的积极效应，不能为求新求变而刻意追求出台新举措，要为企业提供必要的窗口期及指导。

　　进一步打造国际一流营商环境的主要方向

　　消化吸收世界银行新“宜商环境”先进理念和最佳实践，在对标对表基础上实现深层次超越。深刻领会贯彻宜商环境最小化制度交易成本的目标宗旨，为企业提供从设立到清算、退出的全过程、全生命周期的制度供给与公共服务。将工作范围扩展至与企业经营相关的各个环节及参与主体，以系统经济生态圈的思路着力打造和优化营商环境。加快与cptpp、depa等其他先进国际通行规则接轨的步伐，加强负面清单与美国、欧盟与伙伴国高水平双边投资协定的形式衔接。当然，上海作为世界上最大发展中国家的中心城市要勇于超越世界银行及发达国家的评价话语体系，根据中国式现代化高质量发展的要求，在行政理念、体制机制改革、行政立法上齐下功夫，切实形成中国特色、上海特点的国际一流营商环境。

　　明确政府治理边界，为市场自主健康发展创造公正、透明、可预期的法治环境。坚持以法律制度建设为核心提升政府行政效能与治理监管能力，为企业行为设置法律法规及风险控制的红线，鼓励企业在红线以内大胆创新、大步探索，最大限度降低行政行为对市场决策的干扰。营造监管适度、激励容错、包容审慎的政府监管氛围，让各类企业、资源、人才在市场经济这一优胜劣汰、自我更新的竞技场上获得创造价值的机遇与动力。将信用打造成为上海营商环境的另一张金字招牌，依法治市（场）、以信立市（场），将社会信用体系建设纳入法治化推进、数字化驱动的快车道。充分发挥法律制度和信用制度对维护市场经济健康、规范、有序发展的“基石”作用。

　　强化多元化的要素保障支持体系，切实降低企业经营的综合成本负担。以科创板、股权交易市场等探索金融支持创新模式，着力完善以信用为核心的金融科技生态，加快信用担保、“信贷＋信用”、守信联合激励等中小微企业信用融资业务发展，鼓励外来资本设立科创风投及知识产权质押服务机构。以海纳百川的胸怀选人才，鼓励“离岸”人才创新创业，不断探索出入境、居留与工作签证，重点机构人才推荐、特殊人才直接申报等创新举措，让人才“引得来”；改善生活配套服务、丰富宜居文化生态，让人才“留得住”。针对上海土地稀缺、租金昂贵的问题，对低容积率和利用率的区域、园区、楼宇进行二次规划，在非市中心区域依据产业功能适当放宽容积率限制。

　　尊重保护民营经济的生存发展权，采取“放水养鱼”“少取、多予、放活”的方针，能免则免、能减则减、能缓则缓。提高政策、法规、政府采购等在不同所有制企业间执行的一致性，落实同事项、同条件的无差别办理。例如在政府项目招投标中对内外资、国资民营企业一视同仁，全面推行行政流程的标准化和统一化。加大各类政府基金、金融平台对民营企业发展的投资力度，有效调动财政金融联动机制对稳增长的赋能作用。

　　对进一步优化营商环境的几点思考

　　最后，我想就进一步优化营商环境谈几点个人思考。

　　第一，营商环境优化的主体是企业，营商环境建设要以企业感受度和满意度作为第一评估标准，而非一味追求指标得分与排名。于企业而言，关键满意度在以下几点：

　　——审批或办事环节减少的同时，事前准备的各项成本真正节约了。“一套材料、一次申请”的背后，企业能够从政府处获得申报准备的辅导或指导，能够从市场中介处获得高性价比的专业服务，节省出大量的人力、时间、资金成本，投入到技术改进、产品研发、市场开拓等市场价值创造活动中去。

　　——注册登记准营便利化的同时，准入后的服务更加完善周全了。准入准营的第一步走出以后，企业运营的整个生命周期均离不开软硬服务的配套支持。从准营到“准盈”，政府需要用好产业基金、技术采购、公共平台、园区服务、要素保障等一揽子“工具箱”，这对政府重构权责结构、运行机制、管理方式提出了新命题。

　　——制度法律等软环境不断改善的同时，硬环境也要配套跟得上。行政效率、公共服务、市场环境、政商关系等是软环境的具象化，也是以往营商环境工作中最强调的内容。但也不应忽视，现代经济是产城人融合的基本配置，居住交通、学校医院、消费文娱等硬件设施是高端创新人才“用脚投票”的重要因素。因此，优化营商环境的先行条件是提高宜居水平。

　　——“店小二”服务意识增强的同时，警惕“过度呵护”甚至“溺爱”。关注企业诉求和成长不能演变成频繁参观巡视；容错免责机制不能演变成对违规违法行为“开绿灯”。践行“有求必应、无事不扰”服务理念，必须以法治划定政府企业边界，在法律红线以上赋予企业充分的生存权和发展权。

　　第二，优化营商环境与法治建设息息相关，法治本身就是最好的营商环境。世界银行新旧两版指标体系衡量的都不仅仅是流程、环节或时间，而是评价一国法治环境能否将一系列企业自身无法控制的外部条件进行规范化和标准化，进而降低外生不确定性风险对企业经营的负面冲击。任何将营商环境粗浅理解为“省时化、简单化”的观念都可能将实践工作引入功利主义陷阱，形成指标和排名“锦标赛”的歪风。因此，要正确理解法治与经济发展的关系，以此为指引构建积极健康的政府企业关系，寻求“亲”“清”政商关系，才能做到讲实情、谋实效、重务实，真抓实干推动营商环境建设工作落实落细。

　　第三，为民营企业塑造良好营商环境的初衷，在于落实公平竞争、尊重维护合法市场主体的地位和权利。因此，切忌以工具论、阶段合理论等论调动摇民营经济参与全面建设社会主义现代化的积极性和热情。为民营企业创造良好营商环境也并不等同于给予其特殊优待，而是在依据《民法典》保护民营企业家的财产权益的基本底线之上，营造客观包容的舆论环境、政策环境、政务环境、金融环境和法治环境，如习近平总书记所说“做到登记注册平等、税收管理平等、规费标准平等、金融贷款平等、市场准入平等”。将民营经济纳入“人人都是营商环境、事事关系营商环境”的进行时，让民营企业家能吃苦、敢创造的特质成为中国特色社会主义事业的宝贵财富。

　　沈开艳，上海社会科学院经济研究所所长，二级研究员，博导。上海市经济学会副会长、上海市妇女学学会副会长，上海市政协委员，上海市领军人才。主要研究领域为政治经济学、中国经济改革与发展战略、区域经济与长三角一体化发展、创新经济等。主持国家及省部级课题50余项，出版学术专著30余部，发表学术论文百余篇。代表作有《上海经济发展报告》《全面深化改革进程报告》《城市功能转型》《产业结构调整与转型分析》等。多次获省部级以上优秀成果一、二等奖。

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