单志广 等：以智慧城市建设提升城市治理现代化水平

　　（单志广  国家信息中心信息化和产业发展部主任、智慧城市发展研究中心主任；王丹丹 国家信息中心信息化和产业发展部智慧城市处助理研究员）

　　智慧城市（Smarter City）的概念自2008年底提出以来，在国际上引起广泛关注，并持续引发全球智慧城市的发展热潮。智慧城市是运用互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式，是集城市规划、产业发展、基础设施改造、城市管理创新、公共服务改善、政府职能转变等为一体的城市科学发展新实践，已经成为推进全球城镇化、提升城市治理水平、破解“大城市病”、提高公共服务质量、发展数字经济的战略选择。

　　党的二十大报告指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。新时代新阶段，城市治理面临新形势、新挑战、新要求，以智慧城市建设提升城市治理现代化水平已成为必由之路和战略抉择。

　　新时期城市治理面临的新趋势

　　当今时代，疫情、洪水、极端天气、特大事故等极端事件频发，城市的常态化运行管理经常被打破，城市基础设施、应用系统等韧性不足、频繁失灵，无法满足新形势下城市治理的需求。面对当前城市治理内外部形势发生的明显变化，需要深入探究城市治理架构发生的根本性转变，结合数字技术赋能城市治理的作用机理，研究提出以智慧城市建设提升城市治理现代化水平的新路径。

　　第一，城市治理场景向“平急结合”、敏态系统转变。

　　自然风险、社会风险等各类风险的叠加使得现代城市治理体系需要在常态与非常态之间快速、频繁切换。过去，城市治理以治安防控、城市运行、政务服务等常态下治理为主要目标，已经难以适应非常态下的城市治理的风险特征和管理需求。在极端情况下，城市的正常运行被打破，此时需要信息技术发挥“雪中送炭”的作用，要求用于支撑指挥决策的数据资源具有高度的鲜活性和时效性，要求智慧应用能快速响应和高效联动处置，要求智慧中枢能全面感知城市态势和前瞻洞察发展趋势。因此，亟须着眼“平时好用、急时管用”，研发以“平急结合”为应用场景的城市治理技术路径。

　　过去，面向稳态系统的智慧城市建设主要是条线部门各自为战的方式，即从各个部门分管的业务领域需求出发，梳理、优化各自条线的业务流程，利用数字技术支撑条线业务的高效运行，是一种局部优化、单点智慧。然而，现代城市治理要求智慧城市实现全程全时在线、全模式响应，动态及时地为城市管理者和市民提供需要的数据，“把复杂留给系统，把简单留给用户”，让城市运行更加灵活敏捷。因此，在敏态系统中，数据流的畅通至关重要，需要以数据流驱动全局的控制流、业务流、要素流、决策流及时快速地响应，支撑资源的高效配置优化和系统的快速协调联动，促进形成全局最优、群体智慧。

　　第二，城市治理重点向基层治理、精准精细、协同共治转变。

　　随着人工智能、区块链等新技术大规模应用，产生大量完整、连续、具备系统性和价值性的社会治理数据。数据信息成为重要的资源和管理要素，支撑政府、企业及时准确捕捉公众需求热点、实现主动决策反应，为公众提供精准化、个性化服务逐渐成为可能。在面临突发公共卫生事件或者重大紧急情况时，通过采集分析人、地、事、物、情、组织等城市治理全要素数据，可以打造“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的数据治理网络，实施网格化、地毯式、全生命周期的管理，切实提升快速响应和高效联动处置能力水平，提高城市治理精准化、精细化。

　　随着基层治理职责的加重，亟须创新社会治理模式和手段，调动各方共同参与社会治理。城市治理模式将从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从传统的社会管理转向由智能技术平台汇集群智，由政府、社团、企业、公众共同发挥作用，以共建共治共享等为特征的多元协同治理。

　　第三，城市治理模式向跨区域、跨空间、跨人机物交互转变。

　　在区域协同的大背景下，产业、科技、人口等各城市子系统在城市群中高度汇聚，各类生产要素快速流动，极大增加城市系统的复杂性和不确定性，特别是当城市面临疫情等考验时，风险跨区域外溢，推动原本以单一城市为对象的城市治理工作向城市群协同治理转变，而这种跨越行政区域的城市治理所引发的“边界排斥”和带来的诸多公共问题成为检验城市现代化治理能力的核心考卷。在跨区域城市治理中，如何合理、高效地利用信息技术和数据资源推进技术、业务与数据的深度融合，构建系统集成、协调有序的跨界治理体系，提升跨行政区域的协同治理能力，是未来城市治理中的一个重要议题。

　　传统城市治理主要是人类社会空间和物理空间的二元空间，以互联网、物联网、大数据、人工智能、云计算等为代表的新一代信息技术承载着强大的计算与连接能力，正在不断重塑城市的形态、空间以及人类的生产、生活方式，推动城市向人类社会空间、物理空间和信息空间的三元空间跨越。人类的活动空间从线下拓展到线上的网络空间中，而网络空间时空边界模糊，物理资源与环境对其的限制能力有限，这为传统城市治理模式带来诸多新挑战。

　　新一代信息技术的快速发展加速城市信息反馈的速度，大众表达诉求的意愿空前强烈、表达的渠道愈发畅通多样、诉求的内容日益复杂多变，这导致传统以人力投入为主要手段的信息处理方式难以满足城市治理快速发展和变化的需求。随着5G、物联网、人工智能、云计算等数字技术与城市治理的不断融合，未来城市治理将不再局限于人与人的交互，而是通过数字技术与数据资源将城市中的各种关键要素、部件都连接起来，实现人、机、物、环境等多元融合交互。其中，人与机器、算法、程序间的交互最值得关注，这是一种全新的交互关系，如何处理好人与技术的关系，实现机器与人的分工合作，以及如何处理其中潜在的各类风险和技术伦理问题，是未来多元融合交互型城市治理的重要议题。

　　提升城市治理现代化水平的路径建议

　　第一，建立更加完善科学的智慧城市建设顶层设计和系统工程方法论。

　　构建更加完善的智慧城市顶层设计方法论。一是围绕城市常态和非常态的切换，补齐智慧城市架构设计方法短板。过去，智慧城市架构设计聚焦在城市常态运行下的业务架构、应用架构、数据架构、管理架构等的优化；而现代城市非常态情况日益频繁，针对这一复杂巨系统的频繁状态切换，如何实现系统从稳态转向敏态，以及各个子架构的高效协同，将是下一步智慧城市架构设计方法论研究的重点方向。二是围绕智慧城市建设持续迭代更新的特点，优化智慧城市规划设计方法论。智慧城市建设不是一蹴而就的，而是不断更新、不断升级、不断演化的过程。因此，在智慧城市规划设计阶段需要考虑智慧城市建设不断演进、梯度推进、持续发展的需求。这就要求智慧城市的规划设计应具有技术可扩展性和系统开放性，当产生新应用、新技术时，能以插拔的、松耦合的方式接入既有体系，无须对整体推倒重来或进行大型“手术”，以实现智慧城市有序、平稳的升级演化。

　　构建更加科学的智慧城市建设系统工程方法论。一是运用系统科学方法，将智慧城市这一工程进行复杂巨系统建模。智慧城市涉及管理学、经济学、社会学、信息科学等多领域知识，要强化多学科融合，以数据和知识融合驱动，建立知识图谱，利用系统动力学、层次分析法等建模方法确立城市治理各要素资源和各业务能力之间的关联关系和动力学机制，构建智慧城市模型。基于智慧城市模型，开展针对各类治理场景的模拟仿真平台、软件和算法研究。二是按照分级分类的要求，根据城市特色和发展战略制定智慧城市助力城市治理的工程路线。立足于不同类型城市发展特点和发展需求，结合不同城市的信息化、数字化发展基础和经济社会发展程度，面向城市群（带）、中心城市、中小城市等不同规模城市，地市级、县域级等不同级别城市，以及资源型、贸易型、创新型等不同资源禀赋城市，研究智慧城市助力城市治理的技术路径和工程路线，解决当前智慧城市同质化发展、照搬模仿、千城一面的问题。

　　第二，加强基层和社区智慧治理关键技术研发与落地实践。

　　以基层应用为导向促进数据融合利用。一是深入研究新一代信息技术下的社区可信数据系统与多元协同治理技术，建立社区数据资源体系。推动纵向与市、区等垂管业务系统互联对接和数据共享交换，横向将社区层面各类自建业务系统打通，实现各类数据的统筹归集和全面整合。同时，积极建立数据采集、存储、使用等技术标准和使用规范，建立健全全流程数据安全管理制度，落实数据安全保护责任。加强公共安全防控、舆情监测、应急管理、物业管理等领域核心数据的安全保护，保障社区居民个人隐私安全，杜绝肆意收集、滥用、泄露甚至非法售卖居民数据等违法违规行为。二是以数据融合带动民政、卫健、公安、政法、城管、交通等相关部门治理资源整合，促进业务流程再造和基层治理模式变革，提高资源配置和利用效率，为精细化和协同化治理提供支撑。数据不仅是信息的载体，更是治理资源的投射。以数据融合利用为抓手，创新基础治理模式，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让“数据多跑路、群众少跑腿”。

　　以典型需求为牵引突破关键技术。一是深入研究社区的发展需求。我国社区情况复杂，在规划建造、管理机制、建设年代等方面差异较大，在智慧化升级改造的过程中所面临的问题、需求和建设重点也不尽相同。应从社区居民最关心、最直接、最迫切的问题入手，深入研究当前和未来社区业务发展方向，找到不同社区需求的最大公约数，明确智慧社区的发展重点。二是围绕基层治理场景的拓展需要提高技术能力供给。加速研发以社区为应用场域，以安全科技、管理理论和信息技术为依托的社区治理先进技术，以适应后疫情时期社区治理体系在常态与非常态快速、频繁切换的形势，为全面提高社区治理能力和水平提供关键技术支撑。三是持续增强技术落地适用性。由于经济社会快速发展、技术不断迭代升级，以及不同地域经济社会及地理环境的差异，智慧社区相关技术的应用推广受到限制，或者不能多样化地满足不同地域社会治理需求。要深入细致调研各地情况，选取具有代表性的城市地区，进一步深化技术研发，增强技术适用性。

　　以长效运营为纽带完善各项政策保障。一是统筹政府、社会、市民三大主体，锻炼懂城市、会管理的基层队伍，厘清智慧社区持续有效运营中存在的体制机制障碍，确保政府、社区、企业、社会组织等利益相关方在竞争机会和保护义务之间取得平衡，为社区科学决策、提升治理效能提供政策支撑。二是激发市场主体活力和创造力，鼓励和引导各类智慧社区产品和技术提供商、生产和生活服务提供商、运营服务商等参与智慧社区建设运营，创新投融资模式和商业运营模式，整合公共服务、商业服务和其他社会资源，盘活利用社区资源，提升社区生活品质，利用市场化运作反哺社区公共服务和公益事业。推动形成开放合作、互利共赢、权责对等、相互促进的长效机制。

　　第三，以数据、技术、场景的深度融合助力城市共建共治共享。

　　利用现代信息技术打通城市治理的多重边界与多维空间。一是利用新一代信息技术加速城市治理设施的互联互通，解决城市治理中由于跨行政层级、跨行政区域、跨部门职能等边界造成的“边界排斥”问题。新一代信息技术中承载的算法、算力与网络具有强大的连接能力，是可以将城市治理对象、资源、工具等进行有机连接的黏合剂，是可以疏通城市治理的堵点和难点，构建起信息全覆盖、要素全联通的城市治理全景“一张图”，助力城市治理实现跨多重边界协同，提升协同治理效能。在城市治理过程中，利用云计算等技术，加强各类相关信息化业务系统的整合，推动统一的城市治理云平台建设，通过统一标准、统一数据接口等方式，打通部门间数据壁垒和信息孤岛；利用区块链分布式、可追溯、不可篡改等特性，构建新型数据共享方式，增强治理主体间的协作共识，破除部门间的“数据小农意识”，构建数据融合、系统互联、信息共享、业务协同的跨界联动治理体系和治理机制，实现跨多重边界的高效协同治理。二是以数据、信息技术和数字化平台建设强化网络空间治理能力，提升网络安全监管水平，解决由于城市治理在物理空间和网络空间中相互映射、相互影响而引发的个人隐私泄露、电信网络诈骗高发等问题。随着城市治理模式从线下治理走向线上线下相融合的治理，提升网络空间的治理能力成为城市治理中的重要任务，亟须建设城市网络空间综合治理平台，利用大数据、人工智能等技术开展网络空间状态的监测、评估与预测，提升网络舆情和安全风险的感知、预警和处置能力，降低网络空间中违法行为的发生概率，构筑清朗的网络空间。

　　强化对城市治理业务场景的建模仿真与监测评估。围绕城市治理的关键场景，特别是极端情况下的复杂应用场景，利用大数据、人工智能等技术提前开展城市全要素分析推演、全系统规划调度、全方位监测评估，尽早预测、及时预警、全力预防、有效应对影响城市运行的风险隐患，使城市治理由被动处置型向主动发现型转变。物联网、地理信息系统（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技术的成熟为数字孪生城市的构建提供了技术支撑，以现实物理空间城市为模板，将城市中的人、事、地、物、情、组织等要素数据映射到数字空间，构建万物互联、虚实融合的数字孪生城市，为城市运行状态的建模仿真提供数字化载体。利用神经网络、深度学习、增强学习等人工智能算法，对城市运行数据进行深度分析，建立城市治理动态分析模型，根据不同城市治理问题的特点，计算最优解决方案，为城市管理者提供科学的决策辅助支持，推动城市治理从传统的经验判断型“人治”向由人工智能等技术支撑的数据分析型“智治”转变。

　　围绕治理需求和场景增强数字技术应用的广度与深度。一是深入挖掘数字技术创新应用路径，探索应用场景创新。当前，推动人工智能、区块链等技术在智慧城市中的应用仍在探索之中，只有找到与数字技术特点高度匹配、深度契合的应用场景才能将数字赋能城市治理的效能最大化。例如，区块链技术的可追溯和不可篡改特性使其在司法、税务、监管、供应链等领域具有先天的应用优势和独特应用价值，可以极大地提升相关业务的透明度和可信性。随着元宇宙技术的发展，相信未来“元宇宙+城市治理”的创新性应用也将进入大众视野。二是拓展公众获取智慧应用的渠道，便捷公众参与智慧城市的共建共治共享。一方面要积极利用社交网络、自媒体等技术，加强信息宣传和信息公开，提升公众对参与城市共建共治共享的知情权和积极性；另一方面要丰富政府、企业、社会组织、公众等主体间的交互渠道，运用政府网站、微信公众号、小程序、App等方式，通过线上线下相结合的手段，降低各类主体参与城市治理的难度，构建多元主体参与的数字化协同治理模式。

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