马亮：全面优化营商环境的几个着力点

　　近日召开的中央全面深化改革委员会第二次会议指出，当前，我国发展面临复杂严峻的国际形势。要完善开放型经济新体制的顶层设计，深化贸易投资领域体制机制改革，扩大市场准入，全面优化营商环境，完善服务保障体系，充分发挥我国综合优势，以国内大循环吸引全球资源要素，提升贸易投资合作质量和水平。

　　营商环境是区域发展的软实力、核心竞争力之一。近些年来，得益于“放管服”改革，我国营商环境优化受到各级政府高度重视，并取得了较好成绩。无论是全球主要经济体排名连年提升，还是各个领域的改革持续深化，都极大地提振了国内外投资者和市场主体对中国经济发展的信心。但是，当前营商环境仍然存在不少值得关注的堵点和难点问题，未来需要考虑如何进一步优化营商环境，使营商环境优化真正提升市场主体的获得感。笔者认为，应着重从如下几个方面入手，使营商环境优化的针对性、靶向性、精准性和有效性更强，进一步建设普惠营商环境、产业营商环境、协同营商环境、实质营商环境、数字营商环境。

　　打造公平竞争的市场环境

　　在营商环境优化的过程中，是抓大放小还是全员普惠？营商环境优化的核心是打造公平竞争的市场环境，让市场主体能够公平竞争并优胜劣汰。但是，不少地区和政府部门的营商环境优化政策，存在不同程度的规模歧视和所有制歧视。这些政策往往对大企业和国有企业情有独钟，而对中小微企业和民营企业的关注不够。这使营商环境优化主要围着大企业转，往往停留在就事论事的阶段，还难以在制度层面深入推进。

　　每一家企业都是由小变大、由弱变强的，大企业也曾有小的时候，小企业也会慢慢长大。政府部门不能停留在吃现成的和“摘果子”的阶段，而要关注中小微企业的扶弱做强。营商环境优化要做好锦上添花的工作，但更应关注雪中送炭的问题。因此，营商环境优化不能只对大企业提供带有倾向性的“服务包”或保姆式服务，更为重要的是要让中小微企业感受到营商环境的温度。这意味着要推动普惠性营商环境优化，而不是专门针对大企业的“一对一”服务或“一企一策”。否则，这将使市场在资源配置中难以发挥决定性作用，也不利于中小微企业做大做强，并会影响经济发展的后劲和可持续性。

　　为做强做大产业链提供有利环境支撑

　　营商环境优化有共性通用的一面，也有具体特别的一面。不同产业需要的营商环境会有较大差别，同一产业在不同阶段的需求也不尽相同，在营商环境不同方面的侧重点也有所不同。在营商环境优化的初始阶段，需要全方位地推进，并提升营商环境的整体水平。但是，进入到营商环境优化的跃迁阶段，则应有所为有所不为，关注如何优化和主导产业发展相适配的营商环境。

　　地方政府应明确当前和未来重点发展的产业，并为这些产业量身定做特色营商环境。技术密集型、劳动密集型、资源依赖型、出口导向型、贴近市场型等产业的营商环境诉求各不相同，也需要地方政府对症下药。比如，出口导向型企业更看重海关报关、出口退税、展览业、涉外法律纠纷解决等方面的国际服务水准，而这是地方政府需要着力改善的重点领域。再如，数据中心等产业往往落户西部地区，这同其耗电量大和占地面积大有关，而这是企业最看重的营商环境维度，也是地方政府需要侧重的方面。

　　在营商环境优化方面，地方政府应有所为有所不为，紧紧围绕产业链做文章。要聚焦产业链扩链、补链、强链的具体需要，有针对性地改进和优化产业营商环境。特别是要提升相关部门对重点产业的研究能力，围绕产业园区和产业链的营商环境需求，突出本地营商环境的产业聚焦性和特色。唯有如此，才能使产业营商环境的特色更加凸显，为做强做大产业链提供有利环境支撑。

　　打造协同营商环境来提升企业获得感

　　营商环境涉及方方面面，负责营商环境优化的政府部门也较多。但是，不同部门出台的政策往往存在明显的部门本位主义，缺少同其他部门的沟通、协商和协调，导致政策龃龉现象频繁发生。中国财政科学研究院院长刘尚希指出，我国不少政策都存在“合成谬误”或“分解谬误”，要么各个政策放在一起出问题，要么政策层层分解目标时出问题。营商环境优化的不少政策也存在明显的“合成谬误”或“分解谬误”，导致政策执行部门左右为难，并让企业在执行政策时哭笑不得。

　　当不同部门对同一家企业提出截然相反或自相矛盾的政策时，就可能使政策本身的效果大打折扣，甚至导致一加一小于二的双输结局。与此同时，人为机械地将上级政策目标层层分解，甚至出现层层加码现象，也会使企业背负难以承受的负担。因此，营商环境优化不能出现政策打架问题，导致出发点和本意是好的政策之间发生冲突，使政策难以达到预期效果。

　　营商环境本身是一个地区整体性的体制机制。现代政府强调整体政府和整体性治理，营商环境优化也要注重系统性和协同性，坚持一体设计、整体布局和联动推进。要建立完善营商环境优化的领导小组、会商、联席会议等议事协调机制，明确牵头部门和主责部门，使相关部门可以在分工的同时有合作，各类政策能够在分解的同时有联动。唯有如此，才能使部门营商环境优化出现“合成谬误”或“分解谬误”，也才能通过打造协同营商环境来提升企业获得感。

　　打通“最后一公里”加速数字化转型

　　今年初，北京市发展改革委出台了《清理隐性壁垒优化消费营商环境实施方案》，旗帜鲜明地剑指各类“隐性壁垒”，为市场主体登记开办和进入相关领域扫除障碍，并打通政策落地的“最后一公里”。总之，要加快建立亲清新型政商关系，让亲近和清白的政商关系成为营商环境优化的强大后盾，实质性推进营商环境优化。

　　在数字时代，营商环境越来越表现为数字营商环境，而数字政府建设也同营商环境优化息息相关。“互联网+政务服务”“互联网+监管”等创新应用，使企业的大量政务服务事项可以“全程网办”，极大地减轻了企业与政府打交道的负担，缩短了企业办理业务的时间，也在无形之中减少了企业的各类财务成本。与此同时，“跨省通办”乃至“全国通办”也在越来越多地试点，使企业在更大范围实现政务服务的数字化。无论是涉企政策定制化提醒，还是企业补贴“免申即享”，都是利用大数据和人工智能技术来提升营商环境优化的精准性和智能化，使企业可以在第一时间自动享受各类政策红利。诸如此类的改革创新，都是加速推进营商环境的数字化转型，打造以企业为中心的数字化营商环境。

　　营商环境既表现为企业经营的线下环境，也反映在网络空间和线上环境。2023年，国家网信办开展“清朗·优化营商网络环境保护企业合法权益”专项行动，通过优化营商网络环境来营造良好的舆论环境，切实保护企业和企业家的合法权益。因此，要进一步加强网络舆论引导和网络舆情疏导，为营商环境优化创造健康规范的网络空间。

　　增强各级政府部门的创造性政策执行能力

　　打造普惠营商环境、产业营商环境、协同营商环境、实质营商环境、数字营商环境，需要进一步明确营商环境评价的导向作用，深入市场主体一线开展调查研究，并增强各级政府部门的创造性政策执行能力。

　　首先，要关注营商环境的关键维度存在的突出问题，使营商环境优化落到实处。营商环境是政府供给和企业需求的结合，需要做到供需匹配。但是，当前不少营商环境评价仍然是以政府供给侧为主，而从企业需求侧进行评价的不多，能够真实可靠地反映营商环境实际情况的也不多。这使不少营商环境评价和排名结果同市场主体的真实感受相去甚远，难以客观反映营商环境的实际情况和现实问题，并对政府部门造成误导。因此，特别是要更多从企业端获取各类反馈数据，使企业愿意和敢于说真话，为营商环境评价提供最真实可靠的数据，避免营商环境评价偏离实际情况而误导营商环境优化方向。

　　其次，各级领导干部和公务员都要扑下身子，真正到市场主体一线开展调查研究，切实解决企业的急难愁盼问题。2023年初，中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》。营商环境优化是关乎贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中的重大问题，也要大兴调查研究之风。要问计于企，通过座谈会、走访调研、早餐会等灵活多样的形式加强政企沟通，倾听企业经营发展遇到的问题，并切实解决企业诉求。

　　最后，要增强各级政府部门的创造性政策执行能力，使营商环境在创新中优化，在优化中创新。营商环境优化和全面深化改革一样，都在容易改和可以改的任务完成以后，面临难以改甚至无法改的瓶颈和困境。在营商环境优化取得较好成绩的基础上，要想进一步优化营商环境，就会面临更为严峻的挑战。这意味着营商环境优化在进入“深水区”，要“啃硬骨头”。

　　国务院总理李强在今年两会期间提出要切实加强政府自身建设，特别是要提高创造性执行能力。营商环境优化的不少任务都是“既要又要还要”的两难悖论，需要政府部门发挥创造力予以破解。因此，营商环境优化需要发挥创造力，增强政策执行力，使其朝着正确的方向有力前行。在各地各部门创造性执行营商环境优化政策的同时，也要推动好经验和好做法在更大范围复制推广，使更多市场主体可以受益于营商环境的整体提升。（作者：马亮，系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

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