恽爱民：检察一体融合履职服务法治化营商环境建设探析

　　2014年12月5日，习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第十九次集体学习时强调：“加快市场化改革，营造法治化营商环境，提高国际竞争力和抵抗风险能力。”首次提出法治化营商环境的概念，其后又从社会主义市场经济与法治、发展与法治的关系、规范市场与政府的边界等不同层面，对法治化营商环境进行了深刻论述与丰富拓展。近年来，随着民法典的颁布，《中华人民共和国外商投资法》的实施，《优化营商环境条例》的出台，《中华人民共和国公司法》的修订，营商环境法律法规体系日益完善，为市场交易秩序维护、资源有效配置、纠纷公正解决提供了充分的法律依据。检察机关作为法律监督机关，通过法律监督保障国家法律统一正确实施，特别是一体行使打击犯罪、诉讼监督、公益诉讼等职能，可以更好地发挥“四大检察”集成效应，适应当前经济活动的发展变化，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的法治环境。

　　一、法治化营商环境建设的价值目标与要素特点

　　法治化营商环境建设是一个系统工程，也是不断适应新发展需求的动态过程。从“需求—供给”的视角切入，检察机关应当是通过一体融合的法律监督，保障市场主体受到全面、平等的保护，实现对执法司法的制约监督，将市场活动纳入法治化轨道。

　　（一）不同主体间平等：保护各类市场主体的人身与财产权益

　　产权是市场经济有序运行的重要基础。习近平总书记指出：“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”从法益角度来看，对企业、企业家权益的保护包括人身与财产两个维度。有了法治化营商环境，企业家才会有人身安全与财富稳定增长的合理期待，从而进行长期、稳定、持续的投资经营。检察机关近年来在物美张文中案、科龙顾雏军案等民营企业家申诉案件中，依法提出检察意见，推动案件最终改判，即通过法律程序实现民营企业与企业家权益的平等保护，既保障产权平等，也是对当事人被羁押的平反纠正。

　　（二）秩序与效率统一：优化市场公平竞争环境与资源要素配置

　　竞争是现代市场经济的本质属性，劳动力、土地、资本、技术、管理等要素需要自由流动。党的二十大报告再次强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。法治化营商环境建设则从法治维度，将这种流动、交易、使用加以规范，既在秩序上体现公平性，又要能促进交易效率的提升。检察机关作为国家法律监督机关，依法打击制假售假、金融诈骗等破坏市场经济秩序的违法犯罪行为，维护契约公平交易关系。同时，针对近年来出现的大数据“杀熟”、强制商户“二选一”等滥用市场支配地位限制不特定消费者选择等垄断行为，通过民事、行政公益诉讼等法律监督程序来矫正被扭曲的市场逻辑，保证交易正常的效率和价值。

　　（三）监管的边界平衡：保障依法监管与鼓励创新、控制风险溢出

　　突出市场主体作用、自由交易的同时，“有形的手”也需要以法治的手段方式监管市场运行，达到规范、有序、有力的目标。在高质量发展阶段，监管则更加强调“包容审慎”，特别是对新业态需要监管的鼓励与支持以激发市场潜能。但如何把握其中尺度，公共风险溢出程度与治理需求强度应当成为“包容”与“审慎”的侧重出发点，近年来，为了“守住不发生系统性风险底线”，司法机关在一些涉众型金融案件、股权债权纠纷案件中，穿透式监管成为趋势，这也是“依法将各类金融活动全部纳入监管”对法律监督的要求。

　　二、检察一体融合履职服务法治化营商环境建设的动因

　　当前，法治化营商环境更加强调体系性治理、综合性保护，执法司法日益注重法律适用的整体性、统一性，检察机关一体融合履职与法治化营商环境建设具有高度的契合性。

　　（一）经济领域交织的涉诉形态导致法益承载与指向的复合性

　　从法律关系上来讲，经济领域的违法与犯罪在客观表现上往往有着诸多相似之处。特别是随着经济活动形态的变化，在商业交易、金融服务和经济合同履行等商事案件中，越来越多呈现刑民交叉、民行交叉、行刑交叉等特征。以南通地区为例，2021年、2022年的商事案件中，具有刑民、民行交叉等特征案件分别占到19.3%、22.7%。检察机关在办理经济犯罪、市场主体申请监督案件中，需要准确理解法条的内涵与外延，把握实质性法律关系，防止给企业带来更多入罪的风险。2021年以来开始的涉案企业合规改革、轻罪案件适用相对不起诉，检察机关开始更多克制定罪权和刑罚权的行使，衔接适用非刑罚手段推动犯罪治理。在涉及刑事、民事和行政关联较多的案件领域，如环境资源、知识产权等案件中，实践中也越来越多运用集中管辖、“三诉合一”等一体融合履职的形式，解决三者关联带来的问题。

　　（二）市场主体间不同司法诉求所对应法律监督需求的特定性

　　一个良性的、法治化的营商环境，需要充分体现效益、效率与公平。具体到市场主体，“效率”优先不仅是对行政权力的约束和规范，更需要纠纷解决的时效性、确定性和可预见性。在实践中，市场主体对检察机关依职权监督、检察服务的需求也更加直接。2020年-2022年，南通检察机关开展“进园区、进项目、进企业”活动收集到的216条企业各类意见中，较为集中的有：执法司法的标准与效率问题占32.4%，行政执法、审批效率问题占27.1%，审判执行不及时不到位占12.5%，民商事诉讼审限过长占11.6%，涉案账户财物扣押冻结范围问题占8.3%，“挂案”问题占3.2%。这些法律监督需求已经突破传统的刑事审查起诉、监督的范围，必须向民事、行政、公益诉讼等检察职能拓展，充分运用立案、侦查、民事、行政等监督职能，才能统筹解决。

　　（三）执法司法领域专业化综合化改革要求检察履职的适配性

　　近年来，为应对日趋复杂的市场经济活动、社会治理形态，行政执法部门、司法机关相继开展了相对应的机构、职能改革，整体呈现专业化、综合化两大趋势。在行政执法上，为解决多层、多头、重复等弊端，2018年江苏在全国率先以整域推进的模式开展综合执法改革，涉及市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业和城市管理等多个领域。南通、镇江、泰州等市还建设了统一的市域社会治理指挥中心。检察机关与行政机关的“两法衔接”的内涵，也逐步突破了传统的行政执法与刑事司法的范围，行政检察、公益诉讼等均需要与行政执法衔接协调。在司法改革上，海事法院、知识产权法院、金融法院、互联网法院等专门法院相继设立，检察机关要与这些跨域性集中管辖的法院相对应协调，必须摆脱简单的单一部门与部门之间的“点”对“点”衔接，而代之以“综合”对“综合”。

　　三、当前检察一体融合履职服务法治化营商环境建设的短板

　　受制于思想认知、机制缺陷、履职效果等因素，检察机关在一体融合发挥法律监督职能服务法治化营商环境建设方面依然存在一些不足。

　　（一）“业务机关”的认知惯性与“轻轻重重”的理解缺位

　　有的对围绕中心大局的基本政治要求把握不准，依然有检察机关主要是“业务机关”的认知惯性，认为营商环境建设主要是政府部门的职责，对市场主体的服务不够积极。有的则对“轻轻重重”理解存在偏颇，对涉企犯罪仍有重打击、轻保护的思维误区；有的则走向另一极端，在办案中过于强调对涉案企业的从轻处置，没有从维护市场秩序的整体性去考虑。

　　（二）检察一体融合履职的机制建设不够健全

　　在当前检察机关部门设置中，以专业职能划分“四大检察”，部门的职责相对固定，内部的部门区隔、沟通衔接不足，造成监督信息损耗，从而对法律监督的整体效能造成“脱藕”影响。目前，一些检察院虽然采取了组建服务保障法治化营商环境建设专班等形式，但人员力量仍以经济犯罪检察部门为主，线索移送、信息共享、办案资源协同等方面依然存在不足，刑事一元化保护的倾向影响了一体融合的效果。

　　（三）个案个体保护尚未向类案整体保护转变

　　检察机关服务法治营商环境建设以办案监督为本，但实践中有的将“办案为本”异化理解为单纯办好涉企案件，缺乏对服务保障的整体性研究与推动。对个案个体关注较多，如以企业合规来实现某一涉案企业的合规整改，而在横向上，与工商联、行业商会组织的协同履职不够，对企业、行业、社会的利益还缺乏整体的协调。

　　四、检察一体融合履职服务法治化营商环境建设的实施路径

　　（一）双向保护：持续更新检察办案监督的理念与方式

　　检察机关作为公平正义的守护者，在办案监督中应当保护合法、打击非法，鼓励守法经营。落实检察一体履职，就要对涉企案件性质、情节进行全面考量，既有对涉案企业的合理保护，也有对被害企业的正义救济。对严重影响市场秩序、投资者信心的合同诈骗、商业贿赂、侵犯知识产权等犯罪，要依法从严打击。在适用刑事强制措施手段的判断中，要将生产自救、持续经营、保障就业等作为有无社会危险性的重要考量因素，充分运用不起诉裁量权。对于民营企业家正常经营中的创新行为，要谨慎把握入罪标准，严防轻罪重办和有关罪名扩大适用。充分贯彻民法典蕴含的产权保护理念，慎用查封、扣押、冻结等强制性措施，保障正常生产经营。

　　（二）合规治理：多赢共赢式地推动涉案企业的治罪与治理

　　涉案企业合规改革是一项重要的司法改革举措，也是习近平法治思想在涉企司法办理领域的生动实践。检察一体融合履职推动涉案企业合规，应当立足企业、社会、国家三个层面的协调，实现程序的拓展。突出事前合规和事后合规的一体运用，建立有效合规计划，充分履行管理成员、预防犯罪的刑事义务，阻却单位犯罪。突出不同诉讼阶段的合规衔接，建立行政机关与司法机关的合规互认制度，使得检察机关开展的涉案企业合规整改情况也能得到行政机关的认可，合理确定不起诉后的行政处罚数额，降低企业合规整改治理成本，在法律与实质层面达到法益修复、企业存续、国家税收就业保障的“利益兼得”。

　　（三）提速止讼：构建符合市场主体期待的涉诉案件监督化解机制

　　习近平总书记指出：“要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。在国内外合同纠纷、企业破产、债务重整、保险纠纷等领域，司法和解、商事调解等快捷非诉形式均大比例存在。检察机关在涉及市场主体间的刑事、民事、行政诉讼监督中，应充分关注以法律监督减少诉讼的时间损耗。在涉企法律监督过程中更加注重一体融合履职，积极开展“一案三查”，充分了解“两造”真实需求，防止诉讼长时间停摆。在刑民交叉涉企案件中，以合法合理柔性的办法处理，防止将经济纠纷当作犯罪处理。对市场主体涉产权的刑事、民事申诉，及时、优先办理；确有错误的，坚决启动纠错程序，监督依法及时纠正。

　　（四）多跨协同：推进行政、司法、社会多元主体间的良性互动

　　检察机关作为法律监督机关，在营商环境的法治化实现过程中，是“监督者”与“促进者”的角色，既要保障个案上的公正，又要促进类案标准的一致性，防止营商环境执法司法上的“碎片化”与“地域割裂”。要加强行政机关执法与检察机关法律监督的融合，实现执法信息的共享、监督职能的无缝衔接，发挥“经济法治”保护、成全、服务的企业的实际功效。同时，以平台建设实现法律监督、法律服务资源的有效整合，如组建知识产权专门检察院、经济金融案件的专业化办案团队，综合发挥刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，形成“四合一”的综合保护效果。此外，应加强与行业组织的联系，借助商会平台，促进提升行业依法自治与系统治理水平。（作者：恽爱民 江苏省南通市人民检察院组书记、检察长、二级高级检察官）

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