王春晖：公共数据如何让公众共享红利

　　政府工作报告提出，健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。《2024年国民经济和社会发展计划》也将“推进公共数据资源管理和运营机制改革，加快公共数据授权运营试点和应用示范”列入主要任务之一。

　　我国公共数据资源体量庞大，覆盖领域和应用场景广泛，质量准确完整，价值潜力巨大，是国家重要的新型战略性资源和生产要素，积极推动和构建高效公平和规范统一的公共数据资源授权运营机制，加快公共数据授权运营试点和应用示范的推广，是开放利用公共数据资源和释放公共数据要素价值的重要举措。

　　公共数据授权运营沿革

　　何为“公共数据”？目前，我国现行法律法规尚未对“公共数据”给出定义。在一些地方的数据立法中，对公共数据的内涵基本达成以下共识，即国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。2022年12月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）进一步扩大了持有公共数据主体的范围，包括了“各级党政机关、企事业单位，以及依法履职或提供公共服务的组织”等。总体来说，地方立法中的公共数据概念虽然各自有别，但整体上经历了一个“政务信息—政务数据—公共数据”的扩展性演进历程。

　　笔者以为，对于公共数据的认定，不应以控制数据的主体来判断是否属于公共数据，而应该按照数据服务的属性来判定公共数据的范畴，来自党政机关、企事业单位以及大型数字平台的相关数据均属于公共数据，特别是超级数字平台具有网络效应和双边效应以及边际成本趋于零等特质，使得海量数据源源不断地往超级平台上聚合，超级网络平台已经很难用产业经济时代的商品或者服务去界定其性质，提供超级平台的企业也无法用“经营者”来确定它的商业属性。事实上，超级网络平台已成为高度数字市场化环境下的海量数据聚合的公共数据平台和数字基础设施。

　　我国一直重视公共数据的开放利用和授权使用，早在2004年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》就提出，对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。2021年12月，国务院办公厅《要素市场化配置综合改革试点总体方案》要求，探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。2021年12月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》强调，对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用。2022年9月，国务院办公厅发布的《全国一体化政务大数据体系建设指南》进一步强调，鼓励依法依规开展政务数据授权运营，积极推进数据资源开发利用，培育数据要素市场，营造有效供给、有序开发利用的良好生态，推动构建数据基础制度体系。2022年12月，“数据二十条”发布，系统布局了推进实施公共数据确权授权机制的路径，要求对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。同时提出，结合数据流通范围、影响程度、潜在风险，区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范。

　　公共数据授权运营的价值导向

　　自“数据二十条”公布以来，多地出台公共数据授权运营管理规定，积极探索公共数据的授权运营模式，取得了一些经验。笔者认为，公共数据授权运营应当聚焦公共数据资源“开放开发”的两大重要价值属性，一是公共服务的价值属性；二是数据生产要素的价值属性。公共数据授权运营的价值导向不能仅限于所谓的开发“数据产品和服务”，而是要重点关注如何更好发挥公共数据资源的生产要素价值的作用，推动公共数据要素的高质量供给。

　　数据资源加工形成数据产品或服务与数据资源成为生产要素有着本质的区别，数据资源加工形成的数据产品或服务属于产出端，而数据资源成为生产要素属于生产的投入端，其一般由两种方式实现：第一种方式是数据资源的要素化，即把数据资源作为生产资料与具有数据技术应用和运营技能的劳动者相结合，通过智能算法和算力资源的驱动，投入到生产过程中，从而产生新的生产函数，当新生产函数与实体产业，特别是与智能产业相融合，使之成为从事产业数字化的劳动者进行生产时所必须使用的资源或工具，并融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，才能真正释放公共数据资源的要素价值；第二种方式是将数据资源经过加工处理产生的数据产品或数据服务投入到再生产的过程中，使之成为数据生产要素。

　　在公共数据资源授权运营主体的选定方面，应聚焦重点行业和领域，挖掘具有较强可实施性的典型数据要素应用场景，评估授权运营主体在授权运营期限内能否取得显著的数据要素价值应用成效。同时，要坚持“两个毫不动摇”的原则，向国有企业和民营企业公平授权，确保民营企业公平参与数据要素市场竞争，平等运营和使用数据生产要素，并取得公平合理的收益。要培育和构建高质量的服务型、应用型、技术型“数商”服务体系，帮助各类授权运营主体更好地采集、清洗、存储、传输和管理数据，提供数据质量评估、数据资产评估、数据合规管理、数据公正、数据纠纷仲裁以及数据要素价值挖掘和应用场景开发等，为营造高效公平的公共数据资源授权运营环境提供服务。公共数据资源蕴含着丰富的经济价值和社会价值，公共数据资源授权运营必须与实体经济深度融合，探索丰富应用场景，发挥数据要素倍增作用，重点聚焦实体经济和民生服务领域。

　　构建“一体化”平台

　　公共数据具有社会公共服务价值与生产要素价值的双重属性，且覆盖领域广泛，应当在国家层面建立职责清晰、分工有序、协调有力、高效利用、标准统一、公平配置的全国一体化公共数据资源授权运营格局。笔者认为，应以国家政务大数据平台为基础，由国家数据主管部门统筹推进，汇聚国家机关、公共事务单位以及公共服务运营等单位收集和产生的、具有公共属性的数据资源，推动公共数据资源“按需归集、应归尽归”，通过逻辑接入与物理汇聚两种方式归集全国公共数据资源，进行统筹管理，构建全国“多源统一”的公共数据资源授权运营平台。

　　目前，应按照“数据二十条”的精神，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”，推动各地区公共数据授权运营平台接口与全国一体化公共数据授权运营平台互联互通，打造一体化、标准化、高效率的全国公共数据授权运营机制。在数据分类分级的基础上，建立覆盖国家、省、市、县等层级的全国一体化公共数据开放目录，满足全国不同地区的公共数据运营单位的需求，通过全国一体化公共数据资源授权运营平台，挖掘具有高要素价值的应用场景，并提出对公共数据资源的需求申请，依法或依约在全国一体化公共数据授权运营平台内获取所需的公共数据资源，充分发挥和释放公共数据资源的要素价值，为发展新质生产力赋能。

　　做好价值评估与安全治理

　　公共数据授权运营应当以数据要素的价值创造为导向，不应只关注公共数据资源的授权环节，应重点持续关注和评价公共数据资源运营方在数据要素价值创造过程中的贡献。公共数据的委托方应建立公共数据授权运营的价值评价体系。按照公共数据开放利用的类型，公共数据可以分为无偿开放类、有偿开放类、禁止开放类三种类型。一般来说，除了禁止开放的公共数据不得授权运营外，有条件无偿开放类和有条件有偿开放类的公共数据都可以授权运营，但两者的授权运营导向存在本质区别。应优先授权运营用于公共治理与公益事业领域公共数据的无偿使用，这类公共数据不仅公益属性最强，且可共享利用程度也最高。

　　由于国家层面尚未出台公共数据授权运营统一规范，导致各地公共数据运营规则不统一，有的地方公开拍卖公共数据资源特许经营权，也有的地方提出所谓从“土地财政”到“数据财政”的想法，引发了社会广泛质疑。应当指出，公共数据资源的公共属性和政府的非营利属性，决定了公共数据资源的利用和释放不能以政府盈利为导向，在探索公共数据资源有条件有偿使用过程中，公共数据持有者将产业发展和行业发展的公共数据资源授权运营后，需要获取多少比例的收益回流，应遵循“补偿成本、适当获利”的原则，要更多地让利于社会和人民，让广大人民和企业享有更多的公共数据要素红利。严禁借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入。同时，在公共数据授权运营过程中，应避免出现仅关注“公共数据的有条件有偿使用”，从而影响用于公共治理、公益事业“公共数据有条件无偿使用”的情形。

　　目前，公共数据资源授权运营仍处在探索阶段，需不断积累经验，积极开拓创新，切忌一哄而上。笔者认为，国家数据主管部门应在符合条件的地区先行开展公共数据资源授权运营的试点示范工作，在总结积累实践经验的基础上，再因地制宜推广。公共数据授权运营应全面贯彻落实《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《反垄断法》《关键信息基础设施安全保护条例》等法律法规，明确数据分类分级、数据合规审查等具体制度和要求，重点治理平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。对公共数据授权运营的监管和治理，应本着“谁授权、谁监管”和“谁开发、谁治理”的原则，强化公共数据授权运营过程中各方权利义务和法律责任。

　　（王春晖，作者系浙江大学网络空间安全学院双聘教授、博导，中国行为法学会数据要素决策咨询委员会主任兼首席专家）

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