活动：2016"互联网+政务"微分享第二期
时 间：2016年4月19日 20:00-20:45
地 点：互联网+政务（精英群）微信群
专 家：夏乐
主 题：管促结合推动政府数据开放
专家介绍
国脉互联高级咨询师 夏乐
长期专注于互联网+政务、数据开放等领域研究，在电子政务发展规划、政府网站规划方面具有丰富的实战经验，先后参与了中央网信办、中国政府网、腾讯研究院等多个部委和机构的相关信息化项目。
1.前言
2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，其中明确指出"要加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力"，并且提出在2018年底之前，建成国家政府数据统一开放平台，2020年底之前逐步实现民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放的目标。此外，《十三五规划纲要》里也提出要实施国家大数据战略，加快政府数据开放共享。
2.关于"政府数据开放"和"信息公开"
（1）两者的共同点
都是政府主导的工作。两者都是需要政府统筹规划，各级各部门协调联动才能推动的工作。
都需要各级财政的大力支持。由于是一项长期工作，所以不管是平台建设，还是日常的维护，都离不开财政的支持。
信息公开是结果公开，数据开放是过程公开。数据开放是在信息公开工作的基础上，为提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，所进行的进一步深化。
（2）两者的区别
开放目的不同。信息公开主要是满足公众的知情权，目的是为了打造透明政府和阳光政府；而数据开放主要是满足公众的使用权，目的是为了促进信息消费，支撑大众创业和万众创新，促进产业转型升级，推动社会治理创新。
开放的内容不同。《信息公开条例》第一章"总则"的第二条对政府信息有了规定，"政府信息"是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。所以说信息公开，公开的是大家都能看得懂的信息，比如政策规划、财政信息等；而数据开放，开放的是数据集，是政务部门和公共服务企事业单位依据职能在社会公共管理和服务活动中产生的、具有公共性和基础性的、能够满足社会公众生产生活需要并为社会经济发展做出贡献的数据，如测绘数据、气象数据和交通数据等。
开放的主体不同。信息公开的主体主要是政府机关，这在信息公开条例当中有明确规定。而数据开放的主体应该主要是那些政府部门下属的公共服务企事业单位和市政公用企事业单位，因为这些单位才是与民生相关的数据真正的持有者，也是各类数据库的实际建设和运维者。
使用主体不同。信息公开的内容大多是反映行政机关机构设置、职能和办事程序等情况，其使用主体多是政府工作人员，以及需要了解政府办事流程、相关政策的企业或个人；而数据开放的使用主体应该主要聚焦于那些通过获取数据直接进行使用或从事各种服务开发的机构或个人，他们是各类信息服务企业和大数据专业人才和科研院所人员等。
3.政府数据开放的主要任务
第一，明确组织机构，确定工作目标和任务。首先应明确数据开放工作的主管机构和工作机构，确定其工作职责，尤其是数据开放主管机构，要发挥统筹协调作用解决重点难点问题，推动工作落实。《信息公开条例》里规定了各级政府办公厅或其指定的机构负责信息公开的推进、指导、协调和监督工作。客观来讲数据开放这件事比信息公开的难度更大，亟待解决的新问题也更多。将来不管是办公厅这条线来推，还是网信部门来推，或者是组建专门的大数据机构来推，都需要一个强有力的组织体系发挥统筹协调作用。这项任务有两个工作要点，一是加强顶层设计，制定中长期发展规划；二是要制定政府数据开放工作制度。
第二，确定开放的边界与内容。首先要梳理资源清单，明确开放边界。要把数据资源当作是一种资产进行规范管理，通过对已有数据的梳理，一是对本部门的政府数据持有情况做个摸底；二是对数据的涉密和非涉密情况进行界定，确定哪些数据可以开放；三是确定由哪些部门负责管理和开放哪些数据资源，为下一步实施数据开放工作做准备。这项任务的工作要点一是要建立部门数据资源清单；二是制定政府数据资源管理办法。
其次要充分调研用户需求，明确开放内容。通过对相关政府部门、企业、科研机构、大数据技术人员等进行调研，了解用户的需求，以需求为导向，在可开放的边界范围内，结合国家相关政策文件，确定首批开放的内容，建立开放指南和开放目录。后期根据社会使用成效和持续不断的开放需求定期更新完善开放目录，调整开放的内容。这项任务的工作要点是编制政府数据开放指南和开放目录。
第三，规定开放的方式和程序。首先，根据开放内容的梳理情况估算政府数据开放的存储和功能等需求，建立统一的政府数据开放平台，各级各单位按需使用。可以考虑按照淘宝的模式打造成一个全国的数据开放统一平台，作为各级政府推动数据开放的着力点，既作为数据开放机构开放数据资源的窗口，又作为数据使用机构及个人获取数据资源的桥梁，还能成为各级管理机构管理、督促、考核数据开放共享绩效的渠道。这项任务的工作要点是政府数据开放平台设计。
其次，要建立健全服务体系，明确服务的机构和职责，明确服务的内容和流程，一方面为各数据开放部门提供培训和技术支撑，方便其开放数据资源；另一方面为数据使用机构及个人提供优质服务，方便其获取数据资源。这项任务的工作要点是服务体系的设计。最后，依托开放平台有序开放政府数据。按照开放目录中规定的开放内容和时间，在服务体系保障下，通过平台开放数据资源。
第四，加强监督和保障。首先是立法保障，应建立健全相关法律法规、工作机制和制度规范。完善政府信息公开条例，或出台新的大数据发展条例。应通过法律的出台对数据资源开放机构的责任界定、是否收费和数据资源再利用许可等进行规定，使得公共数据资源开放工作有法可依。然后应建立健全公共数据资源主动开放工作机制、依申请开放受理机制等相关机制，制定公共数据资源开放工作考核制度、社会评议制度、保密审查制度和责任追究制度等相关制度，保障数据开放工作有效开展。这项任务的工作要点是建立健全相应工作机制、制定各项保障制度。
再者是要引导社会再利用。笔者认为这才是数据开放工作和信息公开工作的最大的区别。信息公开工作其实把公开目录里规定的各项信息公开后工作就算做完了，但数据开放不是，所以数据从产生，到向社会开放，再到被开发利用产生了价值，才算是完成了政府数据开放的全流程，应该站在产业发展的高度来考虑数据开放这件事。因此，应制定鼓励政策，探索实践政府推动、市场运作、社会参与的发展新模式，鼓励建立数据资源再利用平台，允许对数据资源和相关应用进行交易，引导社会对数据资源的再利用，以实际成效促进数据资源不断开放，形成良性循环。这项任务的工作要点是制定大数据产业发展规划。
第五，建立健全评估评价体系。一方面对数据开放情况评估。通过对比各开放机构的开放计划和实际开放情况，对比社会申请开放的需求和各单位的响应情况及满足程度等，对各部门的政府数据开放工作执行情况进行评估，以评促开放。另一方面是对再利用的成效进行评估。通过对政府部门、企业和科研机构和社会公众等使用群体进行调研，对数据资源的再利用成效进行评估。对政府数据开放工作进行总结和纠偏，促进此项工作的科学有效性和可持续性，以评促发展。这项任务的工作要点是设计评估指标，开展评估工作。
4.政府数据开放的策略研究
以用户为中心开展政府数据开放工作。要优先开放高价值的数据集。信息公开这些年取得了很大的成就，但客观来说还存在一定的问题，其中一个问题就是还没有很好地从用户的角度出发，有些地方或部门往往都是从政府自身的角度出发来开展信息公开工作，没有很好地理清用户需求，通常公开的是"我"想给的，而不是"你"想要的，而且依申请公开的渠道建立不通畅。这样导致的一个结果就是，虽然开放了大量的政府信息，但是很多信息基本上是无人关注，或者是关注度很低，这样也造成了一定的资源浪费。
将来政府数据开放不仅仅是开放几条信息的事，而是会动到各家单位的数据库，如果不以用户为中心，不管用户有没有这方面的需求，一上来就求大求全，全面开放数据，很有可能会造成更大的资源浪费。所以政府数据开放应是一个增量先行，分布实施，不断迭代、滚动开放的过程。先期应围绕与民生需求相关的领域，开放高价值的数据集。
管促结合推动公共信息资源开放共享。先是要管，要建立有效的体制机制，加强管理，有效推进政府数据资源的开放共享。再就是促，一是建立免责机制，免除开放机构在数据资源被再利用后产生不良后果所带来的责任，从而减轻开放机构的心理负担，促使开放机构敢于开放所持有的数据资源；二是建立激励机制，规定开放机构对基于本单位开放的数据资源所产生的增值服务享有优先使用权，以增加开放机构的积极性；三是应大力鼓励、引导社会对数据资源的再利用，繁荣信息经济，并不断地提出新的开放需求，从而形成一个良性的循环。
建立优质的服务体系。这些服务机构主要针对于这些数据开放机构提供优质服务，开发多种工具，让这些开放机构能够便捷地开展此项工作。
开展评估评测。引入社会第三方，通过技术和人工相结合的手段，对各地开展此项工作的成效进行评估，以评促建，来推进这项工作落到实处。
