谢国高丨佛山如何从零开始推进数据开放与共享

 

　　编者按：习近平总书记在"419网信讲话"中指出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。佛山作为在政府公共数据资源共享与开放领域的行动者与领先者，纵观九大举措的推进细节与成效，对其他城市的数据共享与开放工作有重要借鉴意义。

 

　　为贯彻落实国务院《关于积极推进"互联网+"行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《关于全面推进政务公开工作的意见》《关于应用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》《推进"互联网+政务服务"开展信息惠民试点实施方案》等文件精神，佛山市采取积极措施推进公共数据资源的共享与开放。

 

 

　　为加强对全市电子政务的规划，佛山市经信局2015年组织开展了对全市电子政务的研究，形成了《佛山市"互联网+政府"（电子政务4.0）发展研究报告》并上报市政府，得到了相关领导的充分肯定。市经信局根据市领导的批示精神在该研究报告的基础上起草了《佛山市互联网+政府（电子政务4.0）行动计划（2016-2020）》并上报市政府印发实施。该行动计划提出了佛山市"十三五"期间电子政务发展的十大重点工程，其中包括"数据资源共享开放工程"和"政务云统筹提升工程"等。该行动计划为全市公共数据资源的共享与开放提供了顶层设计，明确了方向和路径。

 

 

　　为加强对全市电子政务建设的统筹，克服当前电子政务建设普遍存在的重复建设、浪费资金、资源分散和网络不能互通、系统不能融合、资源不能整合、数据不能共享等问题，佛山市经信局在全国率先开展了加强电子政务统筹建设的研究。在相关研究成果的基础上，起草了《佛山市加强电子政务统筹建设实施方案》上报市政府印发实施。提出了统一规划与各自实施相结合、基础统一与应用多元相结合、共性统筹与个性放活相结合、标准统一与多元厂商相结合的四大原则，以公共数据资源为纽带，实现各类项目建设的高度融合以及共同发展。如：利用电子政务项目审批手段实现公共数据资源的强制共享，借助党政办公自动化系统实施公共数据资源的公示、变更、申请、审批以及可视化决策等环节的全电子化流程改造，依托电子政务云项目加强公共数据资源的硬整合，善用绩效考核引导公共数据资源质量和创新案例的软提升等。

 

 

　　为积极稳妥推进公共数据资源的共享与开放，佛山市经信局目前正在与国内著名电子政务智库合作，开展公共数据资源共享与开放的研究，拟形成《佛山市公共数据资源共享与开放研究报告》，提交市委市政府作为决策参考。并在此报告的基础上，起草《佛山市公共数据资源共享与开放实施方案》，上报市政府印发实施，为公共数据资源共享与开放提供路线图。

 

 

　　为解决电子政务机房资源散、管理成本高、安全隐患大、数据共享难等问题，佛山市经信局根据市委市政府的要求启动了以"佛云"命名的电子政务云建设。目前，《佛山市电子政务云（"佛云"）建设实施方案》已经上报市政府印发实施。"佛云"将改以PPP方式进行建设，并按照BOOD模式进行维护和运营。通过整体规划、分步实施的方式将全市范围政务机房、基础资源及信息系统进行全面统筹和整合，为公共数据资源的共享与开放奠定坚实的基础，助力全市经济发展、社会治理、政府管理等方面的飞跃。

 

 

　　从2009年起佛山便开展了佛山市电子政务数据共享平台的系统改造工程，实现与广东省电子政务数据共享平台的互联互通，初步构建起"上连省厅，下连各区"的数据交换体系。截至目前，共享平台已从116家市、区单位收集到包括企业登记信息、地税税务登记信息和居民户籍信息等600多个数据表（含区）共计2.5亿多条政务数据，平均每日各类系统之间的数据交换总量达到100万条次，初步形成各单位共建共享政务大数据的格局。为加快推进公共数据资源的共享与开放，完善公共数据资源的管理规范和流程，实现数据资产活化以及快速增值的目标，2015年10月佛山市经信局启动了以"佛山数据银行"命名的公共数据资源共享与开放平台的规划咨询和开发建设工作。目前，佛山市公共数据资源共享与开放平台（"佛山数据银行"）的总体规划设计已形成初稿，而开发建设企业也完成了目录管理、数据可视化、数据质量分析和数据总线等关键子系统的部署工作，并正在加紧对各子系统的整合和定制化改造。

 

 

　　为促进公共数据资源的共享与开放，佛山市经信局树立了三个原则：一是明确"数据质量标准化"原则，通过每年动态更新《佛山市政务信息资源共享目录》，使每项信息有了可作为参照的"水平线"标准，保证了信息的一致性；二是确立"热度数据优先"原则，加强对信息应用情况和需求情况的登记管理，并根据二八法则重点加强核心信息表的收集和应用，提高共享效率，降低共享成本；三是实行"最高安全级别"原则，平衡业务需求以及信息安全的矛盾点，使用状态数据（如"是否首套房"）取代精确数据（如"房屋具体情况"），尊重个人隐私及商业秘密，确保信息安全。佛山市经信局深入调研分析涉及政府核心业务的150个信息系统，并在此基础上组织编制了《佛山市政务信息资源共享目录（二期）》《佛山市政务信息资源共享目录（三期）》、《佛山市公共信用信息资源目录（2014）》等信息标准规范，汇总了57个政府部门的512类共享信息表合计6361个信息项标准。相关规范基本覆盖我市关于宏观决策、市场监管、社会信用、公共服务、城市管理等主要应用场景需求，有效缓解了"数据重复采集、标准差异大，技术多样化"等问题，加强数据来源的一致性和权威性。

 

 

　　为促进电子政务及公共数据资源共享与开放的制度化、规范化建设，目前，佛山市经信局正在加快起草《佛山市公共数据资源管理办法》《佛山市电子政务项目建设管理办法》《佛山市电子政务网络信息安全管理办法》等规范性文件。这些规范性文件的出台将进一步理顺佛山市各区、各单位关于公共数据资源在归属权限、安全边界、管理职责、交换程序、开放范围和公信效力等方面存在模糊不清的问题，避免信息系统的重复建设，强化社会管理和公共服务的统筹服务水平。

 

 

　　为促进公共数据资源的共享与开放，佛山市经信局已成功争取将公共数据资源管理工作纳入全市绩效考核指标（市直经济和社会管理类单位的指标权重为1.5分，各区的指标权重为0.28分），初步建立起公共数据资源更新、维护和规范管理的长效机制。2015年，制定了《2015年度公共数据资源管理绩效评估工作实施方案》。通过委托第三方独立测评机构从数据治理、数据应用和数据管控三大方面分析和考核全市公共数据资源的运行管理情况，并探索将数据开放指标列入各区工作考核范畴，引导推动全市政务信息资源优化配置和有效利用。2016年3月，已完成全市五区和35家市直单位评估报告的编制和发布，对于全市政务大数据管理起到了较好的案例启发以及相互促进作用。目前，佛山市经信局正在加快起草《佛山市公共数据资源共享与开放绩效考核评估办法》，继续完善考核评估机制。

 

 

　　公共数据资源的共享与开放本身不是目的、结果，而是一种手段、途径，最终目的是要得到应用、产生效益。佛山市各部门各区及相关机构、企业根据所掌握的公共数据资源和社会的需求，从供给侧和需求侧双管齐下积极推进公共数据资源的开发应用，已成星火燎原之势。近年来，佛山市以重点信息化建设项目为抓手，以跨部门政府热点工作为契机，通过共享平台支撑市直单位开展综合数据应用案例共25类，在提升政府精细化管理和公共主动服务水平等方面发挥了积极作用。

 

　　一是公共数据资源用于科学决策。通过大数据助力政府提高治理体系和治理能力的现代化水平。如：佛山电力需求侧综合管理平台初步形成了"互联网+能源管理"的智慧能源模式；市综合治税办通过综合分析、应用政务大数据，为税务部门组织税收收入提供强有力的科学决策手段，五年实现累计增收入库税款及滞纳金约10亿元；佛山市中小企业局通过构建佛山市企业云服务平台数据分析系统，实现对我市中小企业的"多维度分析、运行情况监测以及政策制定参考"的综合服务功能等。

 

　　二是公共数据资源用于精细管理。目前，各政府部门正在探索建立以大数据作为支撑手段的社会管理新模式，实现社会管理从粗放式向精细化的转变。如：佛山市智能食品药品安全监管平台和食品安全追溯系统的建设，加强食品药品生产销售各环节的全流程监控，规范了食品和药品市场；市人社局通过分析企业用电量异常减少的数据，进一步加强劳资纠纷预警机制的建立；市民政局、住建局、人社局分别开展社会救助申请家庭核查、经济适用房住户资格监管以及失业人员财政补贴核查等项目，进一步加强财政救助资金使用的监管，有效杜绝了信息不对称引起的冒领行为等。

 

　　三是公共数据资源用于政务服务。佛山"一门式一网式"政务服务改革通过打通系统之间的数据篱笆，用数据共享变群众来回跑为部门协同办。目前已通过机器人、系统跳转、对接等技术，连通国家、省、市24个条线系统，极大地提升了企业、市民的办事效率。如：以积分入学事项为例，已实现16个部门并联审批，共享居住、计生等多项信息，直接减少群众跑部门的次数和递交的材料。下阶段，"一门式一网式"政务服务改革将利用大数据手段，把群众办事材料沉淀到信息系统，不断完善法人和自然人审批基础数据库，进一步提高办事材料的复用率。

 

　　四是公共数据资源用于社会服务。依托于佛山市电子政务数据共享平台，佛山市市民专属网页已经完成与12个市直单位的数据共享工作，实现了全市553万家庭户，300万人员的社保查询服务；实现了市区5000余项政务事项查询、办理和在线申报服务；实现了佛山市 70万人员的公积金信息查询服务；实现了28万户人员的水费查询和38万户人员的燃气查询、电费查询。截止目前，市民网目前注册激活用户达到23万人，访问量达到300万次，发送社保账单536万封，节约纸张约60吨。此外，"市民之窗"为市民提供了缴纳交通违章罚款、社保证明查询打印、电子缴税凭证打印、机动车辆年票自助缴纳等服务功能，在市民家门口提供7x24小时的便利服务。据统计，"市民之窗"服务终端已经实现办理业务120万笔，大大节约了公众的办事时间。

 

　　五是公共数据资源用于开放公示。通过开放政府数据，进一步提高政府透明度、提升政府治理能力和效率、更好地满足公众需求。如：按照《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）的工作部署，佛山市开展"信用佛山"建设，整合公示了企业抽查检查、欠税和老赖等81个信息类，可供市民免费查询的数据量达3500万条，平台每月访问量约1万人次，有助于营造社会共同监督的良好氛围，进一步挤压失信被执行人的生存空间；市交通运输局通过整合各区交通运输部门、各公交企业的公交车GSP数据、停车位空置数据，将公共服务数据进行开放并以市场化方式运营，与第三方企业共同推出了"佛山车来了"的实时公交位置查询软件。既有效解决了政府财政资金投入的问题，也充分利用了市场的竞争活力，为市民提供了良好的服务体验。截止目前，佛山市使用"车来了APP"的日活用户11.7万人，使用微信和网页版的日活用户9.8万人；佛山市南海区数据统筹局通过建设"数说南海"平台，向社会免费开放了48个单位的304个数据集，共14万多个数据记录，涵盖了生活服务、企业服务、城市建设、劳动就业、医疗健康、政府机构和社会团体等17个主题，积极培育公共开放数据应用的行业生态圈。

 

　　佛山公共数据资源共享与开放的探索实践已引起了社会各界的广泛关注。国内著名电子政务智库--北京国脉互联信息顾问有限公司总经理、首席规划师郑爱军在考察后指出：国内尚没有哪个城市像佛山那样对公共数据资源的共享与开放有如此系统全面的研究和部署。2016年4月26日广东省经信委调研组专门前来佛山考察公共数据资源共享与开放并给予了高度评价。目前，全国各地前来佛山学习考察公共数据资源共享与开放的络绎不绝。当前，佛山正以建设人民满意的服务型政府为目的，推动公共数据资源共享与开放工作以先进的理念、积极的态度、主动的作为、豪迈的情怀走向未来！