以信息公开促政务生态优化
——陈广胜在浙江省政府信息公开业务培训班上的讲话
（2015年11月23日）
这次培训班的目的，是增进探讨交流，借此机会让大家充充电，便于更好地履行职责。我刚分管此项工作不久，这是第一次在台上讲信息公开，可谓新手上路。用时下的网络语言，算是一只“菜鸟”，本来更应先当学员，向大家请教。但按照计划、依照惯例，开班仪式又只能由我讲，所以就梳理了一些初步的想法。
政务信息公开，是现代行政的一项重要的制度安排。但古时候其实也有这方面的措施。比如，三国时期魏国的一个大臣杨阜，曾上疏请求遣散宫女中“诸不见幸者”。“幸”的意思大家都清楚，那就是遣散没有被皇帝亲近宠爱的人。于是，杨阜叫来御府办事人员问后宫的人数，哪知办事人员回答：“禁密，不得宣露。”用现在的话说，“这是宫中的秘密，不能公开！”杨阜大怒，杖责这名官吏一百大板，斥责说：“天子的秘密不让九卿知道，反而让你这个小小的官吏知道吗？”当时的皇帝是魏明帝曹叡，曹操的孙子。他总体上还算仁慈、开明，知道了这件事后，不仅没生气，反而对杨阜还愈加敬畏。当然，古代朝廷绝没有信息公开制度，有这茬，无那茬。假如碰到顶真的大臣，皇帝也好说话，那就公开一点信息；若遇上专横残暴的君王，自然别想与虎谋皮。
但在现代社会，政务信息却必须走出暗箱、去神秘化。因为知情权是公民的基本权利，从一定程度上也是公民其他权利得以实现的基础。与过去的“家天下”不同，现代政府应以服务为宗旨。如果说前者所掌握的信息是私产，后者的信息属性是公产，是用财政的钱履行公共职能所形成的，哪有理由不公开？事实上，信息公开也是一种公共服务。因为社会本是个人的集合，任何一个人的命运都与外部环境息息相关，而政府的决策和行为则是极重要的环境变量。比如，某项经济政策往往影响着企业投资和居民就业，某个项目布局往往事关周边群众的切身利益，这些都应当及时公开；还有涉及食品安全、卫生防疫、环境污染等方面的信息，假如让人蒙在鼓里，很可能严重损害公众的身体健康乃至危及生命。对此，公民就有权知情，政府也有责任、有义务主动告知，否则就是服务履职的缺位，是行政伦理的失分，更与人民政府的宗旨相背离。
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，五中全会《建议》强调坚持人民主体地位，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。政务信息公开便是一块奠基石。因为我国已进入中等收入国家行列，正在向全面建成小康社会迈进。当此历史阶段，公众的主体意识、权利意识明显增强，知情、参与、表达和监督的愿望日益强烈。尤其是当今所处的网络时代，信息传播呈现多元化、离散性、大范围的特点，加上手机普及和微博、微信等兴起，人人都有麦克风、摄像头，极易出现舆论的病毒式扩散和“蝴蝶效应”。所以，并非你想控制信息，就真能玩于股掌之上。特别是面对突发公共事件，假如政府不及时、主动地发布信息，往往会一步踩慢、步步被动。老子的《道德经》有句名言：“道生之，德畜之，物形之，势成之。”如何理解这个“势”字？应该说有不同的解释。但追根溯源，“势”即“埶”，从“坴”从“丸”，字面意象是圆球处于土墩的斜面即将滚落的情形。假如让圆球的自然行进，便是顺势，反之则逆势。很显然，信息公开正是浩浩荡荡的天下大势，唯有顺其势，才合乎现代治理的智慧。
从公共管理的角度看，政府、市场、社会应协调治理。自亚当?斯密以来，政府干预被喻为一只“看得见的手”，与市场机制这只“看不见的手”相对应。十八届三中全会确立市场在资源配置中起决定性作用，其题中之义是要解决政府干预过多的弊病，让“看不见的手”在松绑后更舒展地挥舞。同时，社会也有广阔的自治空间，应当鼓励和支持各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。一句话，就是用政府权力的“减法”来换取市场与民间活力的“乘法”。只有这样，政府才能更好发挥作用，因“有限”而愈加“有效”。既然如此，就引出了一个问题：怎样才能使市场、民间变得更有活力？大家知道，现代社会是信息社会，现代治理从根本上要靠信息治理。而全社会信息资源的大头由政府掌握，假如将它们都锁在抽屉里，既是对资源的极大浪费，抑制了市场与信息充分对接后所可能产生的巨大创造性，而且也使公民参与缺乏必要的透明环境，难以真正走向现代化的治理体系。
对政府自身而言，信息公开也是强身健体的基本保证。早在延安时期，毛主席曾对黄炎培先生说：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈”；习近平总书记也强调“把权力关进制度的笼子里”，那么如何强监督、建笼子呢？信息公开就是实招。我们且用经济学的视点，即由于信息不对称，交易双方将面临“道德风险”问题，从而产生偷懒、搭便车和机会主义行为。就像今天的会场上有四根柱子，我看不见柱子后边的人，几位同仁就可以放心打磕睡。因此，必须在制度上以公开破除信息不对称，让政府的一举一动接受公众的监督，并且责任可追溯，这有利于减少权力寻租的空间，有效地推动廉政建设，从长远来讲能促进政务生态的优化。
放眼国际国内，公开透明都是现代政府建设的大趋势。在全世界194个主权国家中，目前有102个出台了专门的信息公开法律法规。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息公开作为其中的重要内容。2007年4月，国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着我国政务公开走上了法治化轨道。2014年10月，党的十八届四中全会《决定》要求“全面推进政务公开”，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。从我省来看，近年来制订了《浙江省政府信息公开暂行办法》、《政府信息公开指南》等一系列政策规定，并且公开的内容和形式不断丰富。特别是去年上线了浙江政务服务网，全面公布行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单，在网上公开所有行政审批事项的办理指南和办件公告，实现行政处罚结果公开，还围绕社会关注的一系列重点领域深化信息公开。据统计，全省2014年主动公开政府信息621万条，与上年增长了21%。各级政府门户网站继续发挥主平台作用，政务微博、微信和移动客户端对信息公开的促进作用日益增强。
同时，也应看到我们的工作还存在着诸多欠缺，不仅公开的制度化、规范化不够，公开平台建设仍然滞后，而且信息发布的后续服务也跟不上。剖析一些地方过去发生的典型案例，许多时候并非政府想隐瞒什么，也并非政府发布的信息失真，只是由于在公开环节出了纰漏，却在很大程度上严重侵蚀了政府公信力。古罗马的塔西佗说：“当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策都同样的得罪人民”。假如一个政府部门失去了公信力，即使再掏心掏肺，通常也难以挽回普遍的信任，因为陷入了“塔西陀陷阱”。不能说我们就没有这样的风险，所谓老百姓成了“老不信”，指的就是这个意思。现代社会必然由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，所以制度信任将比人际信任更重要。毫无疑问，信任须建立在了解、理解的基础之上，透明度就成了关键。提升政府公信力，首先需要政府公开、透明，如此才能对政府行为可预期，也打心里有底。可见，政务信息公开绝不是一种摆设，不是一种应景之作，而是政府取信于民、执政为民的基础性工程。
总之，政务信息公开是一件大事，其重要性、迫切性体现在方方面面。做好这项工作，需要提高认识，否则难免会应付了之，觉得多一事不如少一事。当前尤其要针对工作中的不足，切实找准着力点。一是推进决策公开。决策是行政管理的首要环节，假如拍板错了，就好比输在了起跑线。所以应当开门决策，充分了解民意、汇聚民智，才能增进科学性，也增强认同度。二是推进执行公开。有了好的决策，假如没有好的执行，照样会南辕北辙。政府管理和服务也属于广义上的行政执行。执行公开的实质是过程公开。大家都知道程序公正的概念，狭义的理解仅限于司法领域，广义上则包含所有公权力机关严格按既定的程序办事。程序公正的最著名例子是分蛋糕，切者后取，自然力求均分；更极端的例子是赌博，只要游戏规则不偏袒，即使输得倾家荡产，都被视作公正。当然，行政执行绝不可以用赌博打比方，也远比分蛋糕复杂，但重过程、讲程序却是硬道理。强化执行公开，可以减少执行环节的随意性，有利于规范自由裁量权，确保程序公正。三是推进结果公开。凡事终有结果。大到一项战略举措、公共政策，小到一次行政审批、便民服务，都应以合适的方式向社会公开相关结果。不仅如此，公开的结果还要客观、专业、精准，让公众觉得坦诚可信。
政务信息公开算不上一项新任务，但一定不能按部就班，用几年一贯制的一贴老方对付着办。各地、各部门都要着眼于推进政府治理现代化，站在优化政务生态的高度，不断用新思维、新举措力促工作的深入展开。
首先，进一步明确政务信息公开的规矩。“不以规矩，不能成方圆”，信息公开同样如此。最大的规矩，就是十八届四中全会强调的“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。当然，任何规矩要落到实处，就必须具体化。比如，在公开的内容上，哪些应该公开，哪些属于例外，就要有具体的规范。目前，不同地方政府发布信息的内容范围不同，体例格式不同，分类口径和方法也不同，给人五花八门的感觉。省政府信息公开办对此要进一步研究完善。一方面，要从源头上规范属性认定。在文件草拟之初就对信息是否公开、政策是否需要解读等进行标注，在纸质文件成印的同时即在网站发布，确保信息公开工作融入政府办文、办会、办事的各个环节。另一方面，要用信息化促规范化。适时开发政府信息公开目录管理系统，逐步在全省范围形成统一的工作流程、分类体系、核心元数据、填报格式和展示形态。
规矩需要一整套标准使之落地生根。当年秦始皇一统天下，车同轨、书同文，将四通八达的驰道都造成五十步宽，车宽均以六尺为制，并新创造一种匀圆齐整、笔划简略的“小篆”文字。我刚才说的政府信息公开目录管理系统，就离不开标准的支撑。事实上，去年省委、省政府部署的“四张清单”就是四项信息公开工程。我们建设的政务服务网行政权力事项库，不光对权力名称、法定依据、法定期限、承诺时限、事项编码等基本信息进行了规范，而且对相应的材料信息、流程信息提出了标准化要求。除了内容层面，信息公开的渠道、机制也应标准化。比如，哪类信息以哪种渠道发布为宜，哪些渠道承载哪类公开的功能更好？这些都要心中有谱，使信息发布遵循信息传播的规律，切实提高针对性和到达率。同样，像信息上网公开、领导信箱办理、热线电话接听等，都应有规范、有标准，使各项工作有章可循。
这里专门讲讲依申请公开工作。各级政府的信息公开办为此投入了大量精力。做好该项工作，可以满足公民、法人或其他组织对政务信息的某些特殊需求。但在客观上，确实有一部分涉密或敏感的信息并不适宜公开。所以，我们经常会面临比较复杂的情形，工作不能简单化，又不能由此打“太极拳”、“迷踪拳”。对依申请公开事项，必须强化办理的时效意识和沟通意识，一一答复，有一答一；即使遇到不便公开的“例外”，也应及时解释、说明。同时，要梳理形成若干文书样本，遇哪一种情况就用哪一类规范的答复，不要张三、李四不同调，因答复随意、马虎而造成负面影响。
其次，充分依托政府门户网站与政务服务网两大平台。当今有一个热词叫“互联网+”，如雷贯耳，风生水起。信息公开也应“互联网+”，否则就落后于当下的时代，也会让我们的工作事倍功半、陷入被动。为何这么说？因为人们尤其是年轻人的社交、阅读已越来越转移到网上，随着智能移动终端的普及，更进一步转移到手机上。纸质的报刊都日益少人问津，何况我们印刷的公报？因此，必须全面推进电子化、互联网化。
在我们浙江，政府门户网站与政务服务网是“一体两翼”的关系。政府门户网站的底色是新闻网站，信息公开是其核心功能。浙江政务服务网的“阳光政务”板块，也正是信息公开的专项栏目。两个网站的后台合一，以免重复建设，但前台展现各有侧重。按照国务院办公厅文件的规定，各地、各部门要将政府网站作为政府信息公开的第一平台，建立完善信息发布机制，第一时间发布政府重要会议、重要活动、重大政策信息，依法全面推进政务公开。我们要健全相应的网站信息内容更新保障机制，确保各类政务信息及时在同级政府门户网站和政务服务网同步呈现。
将公共政策等信息晒在网上，仅仅是公开工作的第一步，如何让公众真正了解、理解才是关键。在这里，我们不可忽视传统的官方话语与民间话语的差异性，有的表述不加以转化，许多人甚至难辨东西。所以，各级政府的信息公开办都要抓好政策解读，当涉及重要政策出台时，应善于用通俗易懂、平等交流的语言，通过数字、图表、视频等方式，增强信息公开的亲和力，使更多人入脑入心。事实上，这也是“供给侧改革”。当然，此项工作涉及方方面面，绝非信息公开办几个人能干好的，但我们要争取成为合格的组织者，至少成为积极的促进者。信息公开不是干巴巴的，尤其是公共政策本身就面向万千大众，所以要多带一点温度、增添一点亮度。
第三，以政务信息公开促进社会协同治理。《第三次工业革命》、《零边际成本社会》的作者里夫金认为，经济范式正在演变，人类将进入协同共享的新经济制度。不仅在经济领域，整个国家、整个社会在各个层面的治理现代化，也必然要求方方面面的参与和协同。政务信息公开自然是很好的助推器和粘合剂。比如，省政府自2005年以来都安排十方面民生实事，但去年的操作方式不同，李强省长通过政务服务网写了三封公开信，征求网民的意见。两个月来收到了7000条留言和建议，后来从中梳理出16个候选项目，开展网络投票，20天时间共有21万人投票。今年省政府的民生实事就充分依据了票决的结果。可以说，这是以公开促公共政策众创的鲜活事例。
作为一个现代政府，必须构建政民、政企、政社沟通的常态化机制。李克强总理强调，深化行政体制改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，必须开门搞改革，要把主要由部门“端菜”变为更多由人民群众“点菜”。“点菜”就是一种参与，是一种协同。这要求我们在行政决策中，除了专家咨询、代表听证、意见征集等公开措施之外，还要善于运用多种多样的在线互动方式。这也是推进协商式民主的有效途径。反之，对封闭性决策所导致的“败笔”，也越来越容易受到公众的“拷问”。在促进政策执行和落实时，既要加大执行情况的公开力度，又要注意跟踪社会反应，通过公民的有效参与，使政府变决策—执行的“开环管理”为决策—执行—反馈的“闭环治理”。同时，还要以公开促进政府管理服务的优化升级。毫无疑问，浙江政务服务网正承担着这样的使命。通过推进省市县三级行政许可、行政处罚等管理事项和便民服务“一站式”运行，以开放、透明的网络环境作倒逼，让行政效能提升，让企业、公众办事更省心省力。
在当前，尤其要重视新媒体对社会信息传播所带来的颠覆性影响。最典型的是微博、微信，新浪微博月活跃用户达到1.67亿人，月均登录天数在15天以上的高粘性用户占比32.1%；微信月活跃用户更是高达5.5亿人，品牌微信公众账号超过800万个。微博、微信的出现，让原先单纯的信息消费者实现了自我赋权，不仅可以挑剔地筛选海量的信息，而且直接成为信息的生产者和发布者。正因如此，政府就更应主动发声，积极推进信息公开，并负责任地回应公众的问题，从而形成一种正向互促的良性循环。所以，各级政府的信息公开办要注重利用新媒体设置议程，善用微博、微信和移动客户端拓展公开的渠道，以此引导公众参与重大公共问题的讨论，更好地凝聚共识。同时，还要以信息公开促公民监督，探索完善公众参与社会治理的体制机制。
而相对于一般的信息公开，还有更为彻底的政务数据开放。数据与信息相互联系，但又有质的区别。数据是信息的载体，信息是数据的内涵。换种方式理解，信息总有一定的含义，或者说是数据经过加工处理，从而能被人直接理解的内容；数据则属于底层性质的，是第一手的原始记录。对于政务数据，政府同样有向社会开放的义务，因为采集数据的钱来自公共财政，公民本应享有使用权。2009年5月，美国联邦政府数据开放平台www.data.gov正式上线，目前已开放了13万余个数据集供社会免费下载。随后几十个国家和地区以及国际组织也陆续推出数据开放平台。我国的上海、北京等城市积极推进政务数据开放，浙江政务服务网也在各省区率先打造“一站式”的公共数据开放平台。相对于传统的信息公开着眼于具体信息，重心在于“知”，因而大多涉及文件或经过整合分析后的统计资料，数据开放的重心在于“用”，旨在保障社会利用政务数据的权利。而这对整个社会又意味着什么呢？以城市管理为例，高德公司通过与北京、广州、深圳、天津等城市的政府部门合作，将交通拥堵数据经过分析处理，交管部门就可以借此自动调节红绿灯的时长，有效地促进疏堵工作。据统计，美国通过开放数据，2013年在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络、电子商务七大领域产生的潜在价值高达2万亿美元，而且这一价值还在不断增长。因此，数据开放就好比让全社会参与采掘一座价值无限的超级“金矿”，这是更广范围、更深层面的社会协同治理，对推进大众创业、万众创新也将注入极其强大的活力。
毫无疑问，政务信息公开是一项系统工程。对各级政府的信息公开办来说，尤其要树立“大公开”的观念。就我今天谈的内容，有的职能也许不属于信息公开办，但不能因为此项工作越出我的“自留地”，就不闻不问、不掌握动态。作为政府信息公开的职能机构，必须强化统筹、综合的意识，不能只是被动地办几件依申请公开的答复，或者守株待兔般地印几期《政府公报》，或者再按时在网上发布几份规范性文件。我省的信息公开工作必须紧紧围绕省委、省政府深化“四张清单一张网”改革的总体部署，进一步抓准定位、瞄准靶位，既着力主攻一些关键链条和薄弱环节，又注重面上各项工作的对接，使政务信息公开更好地服务于经济社会发展大局，更深入地为优化政务生态助力。
最后，就培训工作作一些强调。这次是根据省委组织部的年度培训计划安排，专门请各市、县（市、区）政府办公室（厅）的分管领导以及具体从事信息公开的同志参加培训。我知道大家都很忙，挤出一周的时间不容易，但既来之、则安之。人在两种情况下最容易迷失自己，一是太忙，忙得团团转，连静下来思考的空间都没有；二是太闲，闲到无聊的地步，连感兴趣的事都没有。相信在座的同志大多是太忙，而按照老舍先生的说法，人有真忙、瞎忙两种。但不管是哪一种忙，既然脱身来到杭州参加培训，那还是应该让自己有一点闲心来学习和思考。办班就有办班的纪律，办公厅的同志要我强调一下，请大家准时参加各项活动，有特殊情况的，必须事先请假。纪律是外在的约束，其实培训本身是一种服务，让大家免费进“道场”，又何乐而不为！所以，希望大家安心听课、用心琢磨，也希望此次办班让各位觉得实在、管用。
