2014年1月15日，国务院常务会议原则通过了《社会信用体系建设规划纲要（2014－2020年）》，要求全面推进包括政务诚信、商务诚信、社会诚信等在内的社会信用体系建设。而在社会信用体系建设中，社会信用代码制度则是其中的关键和基础，为此《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（国办发【2013】22号）就明确指出，要求“建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度”。然而，奇怪的是，就是这么简单的一句话，人们的认识和理解却仍然会相距甚远！
一、建设基础数据库必须解决两个问题
出现这种荒唐局面的原因，除了因为部门利益和机制体制因素外，根本的原因还在于，长期以来我们对于“基础数据库”缺乏一个科学合理的认识和理解，更没有找到实现其基础性功能的、正确的技术方法和路径。
早在2002年，国家信息化领导小组就在《关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）中提出了“基础数据（信息）库”的概念，并将人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等明确为今后要加强建设的四大基础信息（数据）库。不过，对于如何认识、如何建设基础数据库，17号文没有做出明确的安排。这个问题在后来的《国家电子政务总体框架》(国信〔2006〕2号)中得到了初步的解决。该文件指出，基础信息资源来源于相关部门的业务信息，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。基础信息库分级建设、运行、管理，边建设边发挥作用。国家基础信息库实行分别建设、统一管理、共享共用。
国信〔2006〕2号文件虽然界定了基础数据的性质并明确了建设原则和管理要求，但是对基础数据的信息架构、技术手段、实现方式等问题却没有进行说明。实际上，就信息化而言，必须通过构建一定的业务、数据模型才能对具体实施工作提供指导，否则光有这些抽象的原则和要求仍然难以指导各部门的信息化业务系统建设。所以说，国信〔2006〕2号文件也只是部分地解决了基础数据的认识和建设问题，很多关键环节和深层次问题仍然还没有涉及，从而仍然不能科学有效地指导和推动基础数据库的建设。也许是由于推进的阻力过于强大，近年来人们对于基础数据库的认识甚至出现了倒退，不再提“四大基础数据库”的说法了，而是将各部门认为重要的数据库都看作是基础性数据库。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规划了全面深化改革方案，特别是对建立社会治理体系、加快现代治理能力建设提出了明确的发展方向，这为继续推进我们对基础数据库的认识、理论和实践提供了难得的历史机遇。从技术上讲，构建科学合理的基础数据库体系架构，必须解决以下两个问题：
1、明确国家主数据管理为基础数据库的技术实现框架。
业务产生数据。而从属性上来看，每项业务数据应该被划分为两类：一类是反应每次业务变更的信息（业务办理数据），一类是每次业务变更时本身不会发生变化但却反映业务实体的基础属性的那些信息。第二类信息被人称为主数据。所谓主数据是指满足跨部门业务协同需要的、反映核心业务实体状态属性的企业（组织机构）基础信息，例如民航、银行的客户基础信息以及新产品开发的设计图纸文件和电子文档、物料清单(BOM)和产品结构数据、工程变更单和流程的跟踪和管理信息。目前，围绕这些主数据管理的业务系统已经被广泛地应用到民航、银行以及企业新产品的研发当中，一些大型IT跨国企业如IBM、Oracle等都开发了自己的主数据管理系统。主数据管理已经成为一项很成熟的业务系统。
从前述分析来看，主数据管理应该就是我们对于基础数据库的最为科学合理的理论与实践框架。因此，我们完全可以根据当前已经在很多行业得到大量应用的、成熟的主数据管理技术和思维去明确我们所谓的基础数据库的实现路径和建设方法。从这个角度上讲，今后我们应该以国家主数据库去取代所谓的基础数据库的说法。
2、科学合理地选择基础数据的主键。
所谓主键就是对业务对象实体的唯一标识，如组织机构代码、企业注册号等。主键的编码通常根据有含义标识和无含义标识两种规则进行，从应用上来讲，反倒是无含义标识规则更加具有其合理性和科学性。
从功能上来讲，主键的作用表现在两个方面：一是作为反映业务实体对象的基本属性的主数据的标识；二是方便主数据的应用单位将其融入自身业务流程的规范化体系，主键及其主数据成为业务数据的一个部分。这两个方面是两个不同的步骤，不应该混为一谈；不能认为，业务数据包含了主键（及其主数据）就认为主键（及其主数据）不重要。主键是所有其他行业的业务应用数据的基础，我们不能以某个行业的业务办理数据的编码去取代主键。无论是从法理还是从信息资源管理的技术角度来看，主数据管理都应该是一个相对独立进行的工作，一些欧洲国家(如法国、挪威等)有关法人基础信息的注册管理制度为我们提供了这方面的实践证据。
基础数据库建设的上述两个问题，前后关联但却相对独立，每个问题都应该遵循各自的规律和要求。其中，主数据管理是关键。在开展基础数据库建设时，必须严格区分业务办理数据和主数据（及其主键），并根据主数据管理的技术方法相对独立地建设和运行基础数据库。只有这样，基础数据库才能真正地发挥我们预想的作用。
二、组织机构代码库是法人和其他组织的主数据管理库
与个人身份证号码一样，组织机构代码是法人及其他组织的统一身份标识代码，是按照国家强制性标准编制、颁发给每一个企业、事业单位、机关、社会组织和个体工商户及其他法人组织的、一个在全国范围内唯一的、终身不变的法定代码标识。经过20多年的发展，我国已经形成了较为完善的组织机构代码工作机制和技术支撑体系，建成了全国统一的组织机构代码信息系统和共享平台。目前，组织机构代码数据库已在财政、税务、人社、公安、国家安全、纪检监察、银行、网络安全等几十个领域的近40个部门中得到广泛应用，为部门间信息交换和共享发挥了桥梁纽带作用，为党中央、国务院的宏观决策、应急管理提供了有效的信息技术支撑，为国家诚信体系建设及预防和惩治腐败工作做出了积极贡献。组织机构代码已经发展成为国家治理体系的一项基础性制度工具，是实现国家治理能力现代化的必要手段。
总的来看，组织机构代码的应用还不能满足中央全面深化改革的总体要求。目前，在组织机构代码之外还存在着其他的编码体系，这使得组织机构代码未能覆盖某些重要的行业和部门，信息孤岛现象严重，阻碍了跨地区、跨行业、跨部门的信息共享与资源整合。在电子商务和其他新兴业态以及诸多社会管理行业，组织机构代码的应用推广进展缓慢，难以满足大数据时代信息资源开发利用的需要。所有这些都使得组织机构代码难以为全面深化改革提供强有力的技术支撑。
早在2002年时，中央就明确要求将组织机构代码作为四大基础数据库之一的国家法人库建设的基础。但是，时至今日，国家法人库仍然没有真正建立起来，组织机构代码的作用仍然没有得到充分的发挥。其原因除了因为部门阻力外，还在于我们仍然没有找到构建国家法人库的基本理论和实现路径，也就是说没有依据国家主数据管理的理论与方法去建设和应用。
为构建以组织机构代码为主键的法人和其他组织国家主数据管理系统，当前需要开展以下几个方面的工作：
（一）加强组织机构代码应用的理论构建与社会宣传
2010年，全国组织机构代码中心组织开展了质检公益性行业科研专项《法人单位基础信息库标准体系研究》的课题研究，并在其支撑报告《主数据管理与国家法人库建设》中对与组织机构代码管理密切相关的主数据管理理论、技术、架构及其实现方法进行了详细的研究。
该研究为组织机构代码及法人库建设构建了一个比较完善的理论体系，应该而且可以成为今后组织机构代码及法人库建设的指导方向。为此，当前应该加强组织机构代码及法人库建设的国家主数据管理理论与技术、架构及其实现方法的宣传，以使得组织机构代码及法人库建设能够建立在一个坚实的理论基础之上，从而为其推广应用提供强有力的科学基础。
如果缺乏理论支撑，要推进组织机构代码的应用工作就会面临很多的困难，不仅会让人对其未来发展方向缺乏信心，更难以让人信服。在这方面，原国务院信息化工作办公室在2005-2007年间推进企业基础信息共享工程的失败就是一个很好的案例。
（二）根据主数据管理理论和方法，构建法人主数据管理系统
1、构建组织机构代码的主数据框架
目前的组织机构代码信息项比较多，也没有根据数据项的性质进行分类。为此，要基于主数据的基本信息、身份管理信息、管理服务信息三个方面的内容，整理组织机构代码现有的数据项目，并设置一个标准化的数据结构表及其操作手册说明，以便各地能够进行具体的操作。为此，可以考虑以此修订现有的组织机构代码国家标准。
2、规划建设法人主数据管理系统
与IT和数据库企业合作，开发适应当前工作要求的法人与其他组织主数据管理系统。为此，代码中心应该组织专门的开发队伍，围绕法人和其他组织主数据管理架构进行全面系统的研究、分析、开发。在此过程中，要加强与各地沟通，充分考虑与现有管理系统的兼容性，并且要加强与各业务应用部门的沟通合作，确保技术的平稳过渡。
3、制定法人与其他组织主数据管理应用规划
当前，我国经济社会发展面临新的复杂形势，也给组织机构代码工作带来了新的挑战和机遇。为此，需要根据这些新变化、新形势，基于法人与其他组织主数据管理，制定组织机构代码应用发展规划。[page]
三、合理确定组织机构代码的应用方向
组织机构代码的应用必须根据当前国民经济和社会发展的需要去确定。从当前的情况来看，组织机构代码的应用须面向以下两大国家发展战略，并从中选举若干重点方向，分步、有序地推进。
（一）国民经济转型升级战略
李克强总理于2013年3月17日在回答记者时首次提出“打造中国经济升级版”概念：关键在推动经济转型，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成新动力，并且使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济的升级版。李克强总理随后又多次提到“要以勇气和智慧打造中国经济升级版”，这意味着中国经济发展方式的全面转型，标志着中国的改革开放和经济发展将进入一个全新的发展阶段。
中国经济转型升级的关键是经济结构的调整。经济结构是一个笼统的概念，从宏观看包括需求结构、所有制结构、贸易结构、分配结构、产业结构、区域结构、市场结构等，从微观看包括企业结构、产品结构、要素结构、技术结构等。现阶段，我国经济转型升级，应重点关注以下六大结构调整。
图 我国经济转型升级的关键领域
上述六大关键领域，都与组织机构代码应用工作密切相关。代码中心应该组织力量，根据上述经济结构调整的需要，丰富和细化组织机构代码的应用工作规划，就每个领域列出相应的工作计划和相应内容。
（二）全面深化改革战略
2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》谋划了今后十年国家的总体改革发展战略，要求大力推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革。其中的每项制度改革，都需要组织机构代码应用工作跟进、推进。为此，代码中心应该组织来自各方面的力量、建立专门队伍，研究组织机构代码应用推进上述各方面改革的规划和计划。
（三）若干重点领域
组织机构代码已经成为国民经济和社会发展信息化的一项重要的基础性制度安排，这是组织机构代码推进上述国家发展战略的重要优势。但是，推进上述两项国家发展战略的内容非常庞杂，为此必须根据“循序渐进、分步实施”的原则，选举一些能够满足当前迫切需求且能尽快产生重要影响和效果的那些领域。从目前来看，以下几个方面是当前亟待开展的：
1、惩治和预防腐败
电子政务一直是组织机构代码应用工作的重点，今后要根据全面深化改革的要求，将应用工作重点转到惩治和预防腐败方向上来。为此，要将信息化手段与新形势下预防和惩治腐败体系建设的特点和规律进行有机的结合，深入推进组织机构代码信息在纪检监察、法院、检察院、公安、审计、银行等部门的应用，通过信息技术手段，基于法人和其他组织主数据管理系统，建立信息共享机制，为立案侦查、案件执行和反腐倡廉工作提供重要线索，进一步提升惩治和预防腐败体系建设的科学化水平，形成惩治和预防腐败工作合力。
深入推进组织机构代码在“实名制信息快速查询协作执法机制”的应用，通过组织机构代码信息构建实名制信息快速查询协作执法平台，提高侦查办案以及案件执行工作的效率和水平。
2、电子商务经济
以物联网、云计算、大数据为主要内容的新一代信息技术，带来的新一轮的信息化发展浪潮。而从近年来国家信息化发展的情况来看，电子商务已经取代电子政务成为推进国民经济和社会信息化发展的最为重要的力量。当前，电子商务不仅与传统产业加速融合，更是产生了很多新的业态，电子商务也由此被人称为电子商务经济，成为当前促进中国经济转型升级的主要领域。这也预示着，以前着眼于电子政务的组织机构代码应用工作应该转变工作重点，将电子商务经济作为其未来的重要发展方向。
近年来，我国电子商务经济发展迅速。根据商务部统计，在2012年我国电子商务经济发展规模就已经达到世界第二，在刚刚过去的2013年应该已经超过美国，成为全球电子商务经济发展的领头羊。但是，在快速发展过程中，我国电子商务经济发展也面临着不少问题，需要从多方面加强管理和规范。就组织机构代码应用于电子商务经济来看，当前需要开展以下工作：
——研究电子商务经济生态体系，分析组织机构代码能够应用、服务于电子商务经济的内容、形式与技术要求；
——与电子商务平台企业加强合作，研究分析组织机构代码对于促进、规范电子商务发展的业务内容、技术路径以及合作方式等。当前尤其需要应用组织机构代码加强电子商务经济的市场秩序、诚信体系建设，为促进电子商务经济发展营造一个良好的环境。
3、社会治理
建立现代社会治理体系、提高治理能力建设是全面深化改革的一项重要内容。社会治理强调政府、企事业单位和社会中介机构加强合作，而组织机构代码库则同时具备各类法人基础信息，相比工商、民政和编办等登记注册机构的相关法人和其他组织的基础信息更为全面，因而组织机构代码对于加强社会治理能力建设来说，是最有优势、最为合适且最为有效的。当前，代码中心应该抓住组织机构代码在社会治理体系建设方面的这种独特优势，以此为契机深化代码在全社会各领域的应用并使之成为唯一的法人和其他组织编码体系。
为此，应该基于组织及机构代码的法人及其他组织主数据管理系统在统一的编码标准、统一的代码标识、统一的共享机制方面的优势来实现信息整合、资源共享,在量大面广且不断变化的社会组织中做到底数清、情况明，不断提升其在宏观决策、公共安全危机预警、社会稳定风险评估、社会治安防控治理、自然灾害应对管理等领域的综合治理能力；通过推进组织机构代码信息与空间地理信息的融合，探索实现组织机构地理坐标的标定，促进组织机构代码在网格化管理中的应用，有效提升公共服务能力和公共资源合理化配置水平；通过组织机构代码在行政审批制度改革中的应用，理清行政审批事项的关联关系、简化审批工作流程、提高行政审批效率。通过探索公民身份证号码和组织机构代码两种实名制相关信息的有效整合，实现以“两个码”管住“两个人”的目标，同时开展产业分布与人口密度的关联性研究，制定科学合理的人口调控和产业布局政策，有效缓解交通拥堵、环境污染等城市综合治理问题；在养老保险、医疗保险和住房公积金管理等领域的社会统筹中，通过跨地区、跨行业、跨部门使用组织机构代码与公民身份号码这两个主数据管理系统的主键，加强对单位帐户与个人帐户之间对应关系的比对确认，更好地实现资金的有序收缴、管理与发放。根据社会治理的实际需要，逐步扩大和完善组织机构代码覆盖范围，提升政府对各类社会组织的管理和服务水平。
四、基于主数据管理理论，科学合理、实事求是地认识“统一社会信用代码”的本质属性
社会信用管理的主要是两类人：自然人、法人（及其他组织）。就社会信用管理中的法人及其他组织来说，其代码自然应该来自法人及其他组织主数据管理系统的主键，即9位数字的组织机构代码。
然而，根据有关部门计划着力推行的有关法人和其他组织统一社会信用代码制度建设方案来看，有关法人及其他组织的代码将由9位变为22位：在9位组织机构代码的基础上，增加了登记管理部门代码2位、机构类型代码2位、登记管理机关行政区划码6位、扩展码2位以及校验码1位。并且，根据该方案，将来还将由此22位代码完全取代组织机构代码，成为法人和其他组织的唯一编码。
有关部门的22位编码做法是根本错误的，是违反主数据管理理论和技术方法的，因而也是难以得到有效实施的。其原因具体如下：
1、违反基本常识
法人和其他组织主数据是抽象了法人和其他组织所在的各类具体业务属性、且为其他各行业共用的有关法人和其他组织的基础信息，其主键自然也与其主数据形成一一对应关系；而社会信用管理作为一个具体的业务领域，其有关法人和其他组织的基础数据除了法人和其他组织主数据外，还应该包括有关社会信用管理行业基本属性的那些信息项目，因此，其主键即22位社会信用代码自然也应该一一对应那些包含反映社会信用管理行业基本属性的信息项目的、有关法人和其他组织状态属性的基础信息数据表，而这些反映社会信用管理行业基本属性的信息项目，对于其他行业（如税务行业）来说，则是没必要的，多此一举。
法人和其他组织主数据是各行各业在开展具体业务应用时所使用的有关其行政相对人（对政府而言）的状态属性的基础信息，是国家的一项基础数据（库），也是国家的一项基本制度安排。各行各业（包括社会信用行业）在开展相应业务时，不应该也没必要单独建立一套自己的有关法人和其他组织的基础数据库及其主键，即使是要强行建立，其应用范围也仅限于其行业本身，难以向其他各行各业应用推广。
2、不可持续
22位码方案包含了登记管理部门代码2位，但是登记管理部门实际上是不断变化的，例如深圳市目前就没有工商部门而与质监部门合并到市场监督管理局。另外，其他行业在应用22位码时，还将面临其他不可行的问题，例如税务部门如果使用这22位码，还要加上6位行政区划码，因此纳税人统一识别号将达到28位，尤其可笑的是，在这个纳税人统一识别号中，将同时包含两个6位的行政区划码！这是很荒唐的！
3、高昂的转换成本
由9位向22位码转换，不仅需要对业务信息系统加以改变，而且需要对各类证照进行更改，在组织机构代码已经在近40个部门得到广泛应用的前提下，这种改变将花费巨额成本。
因此，22位码不仅缺乏理论技术的合理性，而且还违反基本常识、不切实际，难以在其他各行各业中得到有效的应用。可以想见，该方案根本就不可行！
实践证明，组织机构代码的无含义性具有其科学合理性，20多年来的广泛应用也表明其强大生命力。国家质检总局特别是全国组织机构代码管理中心应该秉持基本常识和科学规律，毫不犹豫地坚持组织机构代码在国家社会信用体系建设中的基础性作用，明确将其作为国家社会信用体系建设中有关法人和其他组织的编码标识，即统一社会信用代码。
李广乾：国务院发展研究中心信息中心处长
陶 涛：北京大学经济学院国际经济贸易系副主任
顾平安：国家行政学院教授
