胡坚波：解读推进"互联网+政务服务"实施方案

 

　　《实施方案》是继面向企业服务实施统一社会信用代码制度和商事登记制度改革之后，落实“简政放权、放管结合、优化服务”，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府的又一重要部署。本《实施方案》重点结合面向公民服务领域，基层群众的“办证多、办事难”，群众办事材料重复提交、往返跑路等现实困难，强调加快推进互联网政务服务，深入实施信息惠民工程，运用大数据等现代信息技术，强化部门协同联动，打破信息孤岛，促进办事部门政务服务相互衔接，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”，不断提升政务服务水平和群众满意度。

 

　　下面从本人作为研究起草工作小组主要成员的角度，就《实施方案》出台的背景、重点内容做个简单的介绍。

 

 

　　李克强总理在今年全国两会的《政府工作报告》中明确提出“大力推行‘互联网政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”这是“互联网”首次加到了政府服务上，这既是我国“互联网”战略的延伸，也是推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府的必然趋势和要求。

 

　　创新政府服务方式，为群众提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务，是服务型政府的重要内涵构成。当前是我国全面建设小康社会的关键时期，也是在重大民生问题和民生需求上实现突破的重要战略机遇期，在政务服务领域，既面临随着社会发展和生活水平提高，群众政务服务诉求多样化、服务个性化、方式便利化的新形势，又迫切需要有效破解群众办事“门难进、脸难看、事难办”，“办证多、办证难”、“推诿扯皮、循环证明”等老问题。这些已经难以与时代发展相适应，亟需依托新手段、新思维、新方式来构建现代政务服务体系，优化提升政府公共服务水平和行政效能，为群众提供规范有序、公开透明、便民高效的政务服务，增进民生福祉，推动政府职能转变、建设法治整合和服务型政府。

 

　　与信息化新理念、新技术在经济领域产生的深刻变革影响相比，在社会领域影响仍显滞后，难以满足群众对政府服务效能的要求。当今世界已经步入信息社会新纪元，在经济领域，信息化的广泛运用和全面普及大大缩短了时空距离，为每个个体参与经济活动提供了现实平台，新模式、新业态、新服务不断涌现，从而深刻改变着人们的生产方式、生活方式，甚至思维习惯和行为方式。相对于经济领域信息化的发展，在面向政务、民生领域的信息化应用仍相对滞后，尤其是在面向公民服务领域明显滞后。在面向企业服务方面，通过实施统一社会信用代码制度和商事登记制度改革，推进“三证合一”、“一照一码”、“先照后证”，大大简化了企业办事程序，激发了市场活力。但在面向公民服务方面，目前仍处于局部、单点的探索阶段，包括政务网站、网上办事大厅、政务管理系统建设、“两微”政务服务等，普遍存在线上比例不高、服务渠道分散、公共查找困难等问题，已经无法满足群众对政府服务效能提升。

 

　　在过去两年的信息惠民试点工作中，涌现出一批“互联网政务服务”的新模式、新做法，实践效果也初步显现，其经验值得进一步扩大范围，惠及更多群众。为构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系，提升各级政府公共服务水平和社会管理能力，2014年初，国家发改委、财政部等12个部门组织实施了信息惠民工程，强调以解决当前体制机制和传统环境下民生服务的突出难题为核心，有效整合孤立、分散的公共服务资源，在已有资源基础上集中构建政府公共服务平台，原则上在地市层级建设部署，在街道社区统一应用，要实现基础信息集中采集、多方利用，逐步实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和“一站式”办理，构建方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系，全面提升各级政府公共服务水平和社会管理能力。80个信息惠民试点城市结合自身的基础和特点，开展了丰富多样的试点探索，经过两年的试点推动，已取得初步成效，涌现出了一批公共服务改革的创新典型，特别是福建省基于电子证照库的“一号式”服务，广州市“一窗式”和佛山市“一门式”服务，深圳市家园网的“一网式”服务等，广受当地群众好评，已成为引领公共服务创新改革的重要实践，也为开展“互联网政务服务”提供经验借鉴。

 

　　“互联网 政务服务”是一项系统性工程，要实现其务实、高效推进，有赖于顶层设计给力。“互联网政务服务”是一项系统性工程，其内容涉及到教育服务、医疗卫生、社会救助、社会福利、社区服务、婚姻登记、殡葬服务、社会工作、劳动就业、社会保障、计划生育、住房保障、住房公积金、公共安全等诸多民生服务领域，相关工作任务涉及到中央部委、地方政府以及相关的企事业单位等多个方面，且与群众的生活、工作相关度高，社会影响大、公众关注度高，因此，“互联网政务服务”的总体实施需要做好顶层设计，才能实现“系统有效互通、资源有效共享、业务有效协同、制度有效对接、工作有序推进”，这也是本《实施方案》编制的出发点。

 

 

　　《实施方案》针对群众反映较多的“办证多、办事难”、“奇葩证明、循环证明”、“冤枉路、跑断腿”等“难点、痛点、堵点”问题，以解决当前体制机制和传统环境下民生服务的突出难题为核心，以推动跨部门、跨区域、跨层级信息共享为抓手，推动实现三个转变：变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变“被动服务”为“主动服务”。

 

　　变“群众跑腿”为“信息跑路”。传统方式中，群众到政府部门办事，大多是到对应的政府部门或行政服务中心实地办理，办事过程中同时面临“门难进、事难办、脸难看”、“推诿扯皮、循环证明”等窘境。目前，我国众多省市推进网上办事大厅和审批系统建设，群众可以“足不出户”实现事项网上办理，通过审批系统将原来“串联”审批改为“并联”审批，大幅提升审批效率，大大减少信息传递的资金、人力、时间成本，获得广大群众的一致认可。本《实施方案》的第一个转变，就是发挥互联网和信息化技术的载体作用，把线下办理的事项扩展到线上，群众通过网上办事大厅、手机客户端等方式实现政务事项的网上办理，让“信息跑路”替代“群众跑腿”。

 

　　变“群众来回跑”为“部门协同办”。目前我国多数城市已经建立起政务服务中心为群众提供“一站式”服务，但目前大多政务服务中心都是各部门派驻的“摆摊”模式，群众办事过程中仍要不同窗口之间来回跑，在面临跨区域办事时更是要不同城市之间来回跑，成为群众办事中的“堵点”。本《实施方案》的第二个转变，就是发挥互联网的交互性和共享性优势，实现跨部门、跨区域、跨层级的政务信息共享，通过政务系统之间的信息共享、校验核对，实现公共服务的“一窗口”受理、“一平台”共享和“一站式”服务，有效解决群众办事“多头跑、重复跑、跨省跑”问题。

 

　　变“被动服务”为“主动服务”。政府部门在为群众提供服务的过程中，大多采取的是等待“群众”上门的服务模式，在大数据快速发展的背景下，政务数据共享将原来分散在各部门的政务办事沉淀数据实现了集中，通过大数据分析，可实现对群众潜在办事需求的精准分析和主动推送，从而为公众提供便捷、多元、精细、专业的公共服务。本《实施方案》的第三个转变，就是发挥信息化技术的数据集聚和智能处理优势，及时获得群众个性化需求，变“等待群众上门”为“主动上门为群众服务”。

 

 

　　在三个转变的思路框架下，本《实施方案》结合信息惠民试点工程，提出了“拟通过两年左右时间，实现‘一号一窗一网’的目标”。

 

　　实现群众办事“一号”申请，服务流程显著优化。《实施方案》提出要以公民身份号码作为政府办事的唯一标示，通过构建电子证照库，实现群众办事“一号”申办，从而避免群众办事重复提交材料、证明和文件。“一号”申请的基础前提是电子证照库的建设，其核心意义在于通过公民身份号码这个公民唯一的、终身不变的身份代码，实现个人身份的唯一性核定，从而极大简化群众办事的前置审核环节，为缩短群众办事流程，降低政务服务成本创造了基础。

 

　　推动群众办事“一窗”受理，服务模式更加多元。《实施方案》提出要整合构建综合政务服务窗口，建立统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，实现政务服务事项“一窗”受理，推动政务服务的就近办理、同城通办、异地办理。这部分的核心是要构建“小前端大后台”的政务服务体系，以跨部门、跨层级、跨区域政务数据共享为前提，实现政务办事信息共享和业务协同，推动政务服务供给侧改革和机制创新，从而支撑群众办事就近办理、同城通办和异地办理。

 

　　实现群众办事“一网”通办，服务渠道更加畅通高效。《实施方案》提出要整合构建网上统一身份认证体系，推进群众网上办事“一次认证、多点互联”，实现多渠道服务的“一网”通办。统一身份认证是多渠道“一网”通办的“钥匙”，群众通过一次网上身份认证，即可实现多种服务渠道的统一登录和网上办事，简化需求侧办事入口。

 

　　在具体实施层面，则充分考虑了目前开展的信息惠民试点工程，按照“两年两步走”的思路，提出阶段性发展目标：

 

　　2016年——先行试点，夯实基础。《实施方案》提出要以首批信息惠民80个试点城市为基础开展先行先试，到2016年底，各试点城市要基本建成电子证照库，实现政务服务纸质证照和电子证照的同步签发。建成统一综合政务服务窗口和服务系统，通过梳理简化，形成群众政务服务目录。建成统一身份认证体系，实现便民服务多渠道的统一认证。从需求侧来看要最终实现试点城市内政务服务事项的“一号申请、一窗受理、一网通办”。

 

　　2017年——全面推广，成效显现。在全国范围内推动政务服务模式创新改革，到2017年底，跨省的电子证照流转交换与网上身份认证体系投入应用，省、市多级数据共享交换平台、政务服务系统和线上线下一体化政务服务体系基本建成。从需求侧来看最终实现各试点城市间政务服务跨区域、跨层级、跨部门“一号申请、一窗受理、一网通办”，基本公共服务事项80%以上可在网上办理。

 

 

　　《实施方案》中提出的“一号一窗一网”是以信息共享支撑提高行政效能、方便群众办事创业的具体举措，是2015年11月30日国务院办公厅发布的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）中提出的“互联网公共服务”的具体落地。因此，在实际实施中，要坚持问题导向、统筹考虑，坚持“综合施策、标本兼治”的原则：一方面要推进办事依法依规，善于运用法治思维、法治方式，规范公共服务事项办理程序，推进公共服务制度化、规范化；另一方面要推进信息公开透明，全面公开公共服务事项，实现办事全过程公开透明、可追溯、可核查，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，务求在“简环节、优流程、转作风”方面取得突破性进展，为“三个一”全面实施扫清障碍，确保高效推进。

 

　　推进办事依法依规，善于运用法治思维法治方式，规范公共服务事项办理程序，推进公共服务制度化、规范化。在推进“三个一”中，各地区、各部门要根据法律法规规定，结合编制权力清单、责任清单、负面清单以及规范行政审批行为等相关工作，对本地区、本部门以及相关国有企事业单位、中介服务机构的公共服务事项进行全面梳理，列出目录并实行动态调整。坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消。确需申请人提供的证明，要严格论证，广泛听取各方面意见，并作出明确规定，必要时履行公开听证程序。办事部门可通过与其他部门信息共享获取相关信息的，不得要求申请人提供证明材料。

 

　　推进信息公开透明，全面公开公共服务事项，实现办事全过程公开透明、可追溯、可核查，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。要对所有公共服务事项逐项编制办事指南，列明办理依据、受理单位、基本流程、申请材料、示范文本及常见错误示例、收费依据及标准、办理时限、咨询方式等内容，并细化到每个环节。公共服务事项目录和办事指南等须通过政府网站、宣传手册等形式向社会公开。

 

　　建立健全服务规则，提升运用新技术新方法为民服务的能力。加大效能评估和监督考核力度，探索运用网上监督系统，确保服务过程可考核、有追踪、受监督，办事群众可以现场或在线评价。发挥群众监督和舆论监督作用，畅通群众投诉举报渠道，完善举报受理、处理和反馈制度，及时解决群众反映的问题。

 

 

　　“互联网”政务服务改革，是政府利用互联网思维、技术和资源实现数据共享、促进流程创新的过程。数据融合方面，以跨部门“互通共享”破除部门壁垒，推动政务数据高效流转。流程创新方面，基于共享数据对原有业务流程进行改造和重组，消除冗余环节，进而改变政府的服务模式乃至组织架构，助力构建服务型政府。因此可以说数据共享和业务协同是实现“三个一”目标、推动政务服务改革举措精准对焦的关键所在。

 

　　在“一号申请”方面，由于涉及群众办事的业务信息分散在各个业务部门，办理一个证件需要进行多次申请才能获得齐全的办事要件，且往往申请需求材料分散在各个政府部门，依托各级政府统一的数据共享交换平台和电子证照库，实现跨部门的电子证照数据共享和互认，使各业务部门能够以统一的信息凭证为办事依据，能大大简化群众办事的流程和部门之间往返获取相关的证件信息。目前由于各部门业务系统查询信息的标识不统一，其中身份证号是群众办事中使用最多、与各业务系统关联度最大的标识信息，因此本方案中采用公民身份号码作为唯一标识，群众办事过程中，办事人员以居民身份证号为关键字，能够及时检索到办理事项所需的业务相关证件数据、证明信息，个人信息、电子证照即用即取，真正实现群众办事“一号申请”。

 

　　在“一窗受理”方面，群众办事往往涉及多个部门和多个业务环节，需要跨部门业务信息的共享、校验和核对。因此“一窗”建设需要以数据共享交换平台体系和统的一政务服务信息系统为依托，打通平台与基础信息库、业务信息库及各部门审批业务系统的对接，由“专网多系统”变多部门“平台共享”，各部门将基本数据及审批相关信息同步上传，所有审批事项的流程信息在平台系统可查可控，实现涉及政务服务事项的相关审批数据跨部门、跨区域、跨行业交换和校验核对，支撑群众办事“一窗受理”。

 

　　在“一网通办”方面，随着政务服务渠道的多元化发展，各类信息系统繁多，数据样式各异，可能带来多个渠道重复认证、渠道服务内容不统一等问题。因此需要建立基于公民身份号码的线上线下统一身份认证体系，实现群众办事认证信息的多部门共享互认，推进群众网上办事多渠道“一次认证、多点互连”，保证个人以唯一有效且通用的身份信息作为凭证，一次认证即能办理网上网下各类业务。此外，要基于后台统一的政务服务信息系统，实现各部门业务受理情况的集中汇聚和统一发布，确保各服务渠道信息的一致性；在收件受理、审批审核、批件完成等环节可以短信、微信等方式向个人手机推送提醒，让办事群众共享进度信息。

 

 

　　《实施方案》设定的主要任务和目标，体现了新形势下借助互联网、大数据等现代信息技术手段优化提升政务服务效能，提高群众满意度的探索创新。但在实际实施中，势必面临一系列法规制度、体制机制、部门利益、信息安全等方面障碍、束缚与挑战，因此在《实施方案》中明确提出了“加强组织领导，强化协同推进；创新体制机制，建立健全服务规则；健全法律法规，加快标准建设；加大财政支持，倡导政企合作；完善督察考核，接受群众监督；加强信息安全，保护公民隐私”等六方面的保障措施。建立这六大保障措施是《实施方案》高效推进的重要前提和关键所在，需要各地、各部门深入研究，形成切实可行、具备实际操作的细化方案。如：在“一号”中提出“在群众业务办理过程中，通过公民身份号码，直接查询所需的电子证照和相关信息，作为群众办事的材料依据，避免材料重复提交”，需要各地区、各部门应对现行管理制度和规范性文件中与新流程不相适应的条款进行修订，消除推行“一号”的制度障碍。

 

　　《实施方案》中提出的“一号一窗一网”是落实“互联网政务服务”的落地性举措，是互联网思维在政务服务领域的实践与探索，也是政务服务体系的“升级与重塑”，是实现“为群众提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务”的重要环节，其部署实施后的高效便捷服务可“期”、信息惠民成效可“待”。