习总书记在网络安全与信息化工作座谈会上指出，网信事业代表着新的生产力，新的生产方向，应该也能够在践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念上先行一步。随着信息经济在我国国内生产总值中的占比不断攀升，习总书记提出要强化信息资源深度整合，打通经济社会发展的信息“大动脉”，以信息流带动技术流、资金流、人才流、物资流。这些重要指示将信息资源在国家经济社会发展中的作用提到了全新的高度。
要打通经济社会发展的信息“大动脉”，开放公共信息资源是重中之重。随着信息化建设的不断发展，政府行政部门和公共企事业单位生成、获取和保存了大量的信息资源，成为一个国家最重要的数据保有者。公共信息资源与社会生产生活紧密相关，蕴藏着巨大的社会经济价值。大数据发展要求整合和利用各种来源的数据，公共信息资源是其中不可或缺的重要组成部分。在不涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下，政府和公共服务部门率先开放公共信息资源供社会利用，以数据的开放来带动技术流、资金流、人才流、物资流，将有利于吸引社会资金和资源投入数据产业，激发数据驱动的创新创业活力，推动信息技术进步和信息经济发展，创造巨大的经济社会价值。因此，要打通信息大动脉和发展大数据，开放公共数据资源是重要路径。
近年来，开放数据已被许多国家视为国家战略迅速推进。2009年，美国联邦政府数据开放平台data.gov正式上线, 成为世界上首个一站式政府数据开放平台，目前已开放了近20万个数据集供社会免费利用，覆盖农业、商业、气候、消费、生态、教育、能源、金融、卫生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多个主题。随后，英国政府也推出了data.gov.uk，将公共数据向社会开放。目前，全球已有60多个国家和地区以及世界银行等国际组织在积极推进公共数据开放。我国的一些地方政府也已开始探索公共信息资源开放。上海市政府数据服务网于2012年6月上线，成为我国大陆地区首个政府数据开放平台。之后，北京市、浙江省、武汉市、杭州市、贵阳市、青岛市、无锡市等地方政府也陆续上线数据开放平台。据复旦大学数字与移动治理实验室于2015年对我国多个地方政府开放数据平台进行的一项评估表明，目前我国开放政府数据还存在数据量少、价值低、可机读比例低、数据更新频率低，数据授权协议条款模糊等问题，还不完全符合开放数据的要求与标准。总体上，目前大量高价值而又不涉及国家安全、商业机密和个人隐私的公共数据资源尚未开放，还无法“打通信息大动脉”，不能满足经济社会发展尤其是大数据发展的需求。
究其原因，影响我国公共信息资源开放不尽如人意的因素主要体现在开放意识不到位、开放意愿不强和开放能力不足等几方面。
首先，开放意识不到位。许多部门和单位还没有真正意识到开放数据的意义与价值，将开放数据等同于传统的政府信息公开，认为开放数据只是出于保障公众的知情权的目的，而没有意识到数据开放供社会利用后产生的巨大经济和社会价值，以及对本部门提升社会治理能力和公共服务水平的价值。同时，还有一些部门和单位认为社会并没有智慧和能力来利用公共数据和挖掘其价值，因此没有必要开放数据。
其次，开放意愿不足。即使意识到了开放数据的价值，许多部门和单位缺乏开放数据的意愿和动力。更重要的是，由于相关政策法规的缺失和条文的模糊性，许多部门对于哪些数据可以开放，哪些数据不可以开放还没有得到明确的指示，虽然知道在原则上开放数据不得涉及国家安全、商业机密、个人隐私，但缺少具体的、可操作的清单。因此。在自身难以判断又未得到清晰指令的情况下，许多部门就倾向于选择不开放数据。此外，由于创新存在风险，而不少部门内存在一种风险规避型的组织文化，即所谓“多做多错，少做少错，不做不错”。不开放数据，就不会犯错，而开放数据，一旦出现问题就可能被追责。所以多一事不如少一事，许多部门因此选择消极观望而不是主动开放。
再次，在真正着手推动开放数据的部门中，还面临能力不足的问题。首先，许多部门和单位还没有梳理和编制数据资源目录，对于自己部门到底掌握那些数据资源心中无数，数据资源散落在不同业务条线的应用系统中，碎片化和孤岛化的现象十分普遍。最后，由于公共数据最初是出于部门内部的业务目而采集的，当初采集时并没有做好对外开放的准备，在数据质量和格式上都还无法满足开放的要求，数据的完整性、准确性、可用性等方面都还存在很多问题，而且不同部门的采集的数据之间还经常存在不匹配、互相打架的问题。要解决这些问题，需要相关部门和单位进行相应的能力建设。开放公共信息资源是一项全新的工作和挑战，但目前许多部门和单位在相关的体制机制建设、人员能力、资金保障等方面都还存在较大差距，还不足以有效支撑和推进数据开放工作。
针对以上这些开放意识、意愿和能力等问题，建议从政策要求、组织保障、数据管理等多个层面着手，加快推进公共信息资源开放。首先，在政策要求上，建议尽快制定和发布公共信息资源开放的政策文件，明确将开放公共信息资源列为政府行政部门和公共企事业单位的一项职责，以数据开放为原则，以不开放为例外，并清晰界定开放与不开放的边界，制作“必须开放的数据集”的正面清单和“严禁开放的数据集”的负面清单，在保障国家安全、商业机密和个人隐私的前提下，最大程度地向社会免费开放公共信息资源，释放数据的经济和社会价值。在组织保障上，部门和单位的重视和支持程度对推进信息资源数据工作至关重要，可通过培训、调研、研讨等多种方式提高的认识和意识；设立或指定权威的主管部门来负责推进公共信息资源开放工作，制定开放数据战略规划和工作计划，并建立有效的管理机制、协调机制、激励机制和考评机制。在数据管理上，应加强数据资源管理和数据目录编制工作；制定开放数据标准与规范，在数据的可获取性、可机读性、非歧视性、非专属性、开放授权等方面予以明确要求；提升数据质量，包括原始性、完整性、及时性、可靠性、可用性、整合性和关联性等方面。（作者：郑磊，复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理、数字与移动治理实验室主任）
