党的十八大以来，按照“四个全面”战略部署、“五位一体”战略布局和五大发展理念的总体要求，国家启动了“互联网+”、大数据等一系列行动计划，取得了可喜的进展。但是，当前政务信息资源共享难、业务协同难，成为影响推进国家行动计划的掣肘和顽症。《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发[2016]51号，以下简称《办法》）的出台，犹如一处良方，对症下药，破解痼疾。学习《办法》的三点体会，即：提高对共享协同的认识，强化共享协同的规则，掌握共享协同的实施路径，从而有效推进政务信息资源的信息共享和业务协同。
一、提高共享认识
认识一：共享协同有助于推进国家治理现代化。党的十八届三中全会《决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，构建和完善国家治理结构的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。从信息化驱动现代化的角度看，一方面，共享协同有助于提升国家治理执行权在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的共治执行能力，有助于提升国家治理监督权的党内监督、行政监督、社会监督等监督体系的共治监督能力，有助于提升国家治理决策权在政治、经济、社会、文化、国防等方面的准确性、及时性、联动性和科学性的综合决策能力，全面推进国家治理能力现代化。另一方面，信息共享和业务协同作为推进决策权、执行权、监督权“三权”统筹协调的营养剂和润滑剂，有利于促进“三权”既相互制约又相互协调的运行机制的构建和完善,以共享协同助力政务信息化，以政务信息化助力国家治理现代化。
认识二：共享协同有助于推进服务型政府建设。党的十八大以来，按照坚持以人民为中心的发展思想，建设人民满意的服务型政府的目标要求，国家启动了信息惠民、智慧城市等一系列公共服务行动计划，并且已经取得了初步成效。但是，当前在推进简政放权、放管结合、简化优化服务流程方面，在推进“部门协同办、群众少跑腿”的公共服务方面，最大的影响因素是部门间信息封闭、协同割裂。《办法》提出的构建国家信息资源目录体系和共享协同机制，正如一剂“强心药”，破解信息不共享、业务不协同的顽症，必将成为推进“互联网+政务服务”提出的变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务等目标实现的有力助推器。
认识三：共享协同有助于推进政务部门有效履职。我国电子政务从上个世纪八十年代启动、本世纪全面推进直至“十二五”时期共建共治，政务部门履职的信息化能力得到了极大提升。同样，当前影响政务部门持续提升履职信息化能力的主要因素，仍然是部门间信息封闭、协同割裂。例如，政务部门履职所需信息不完整影响了履职的有效性：社保部门拿不到发放养老金人口的生存状态信息导致养老基金发放流失，税务部门拿不到企业经营状态数据导致国家税收流失等。再如，“十二五”规划的共建工程由于共建部门之间缺乏共享协同机制，影响了主题共建的预期目标。《办法》提出的以共享为原则、不共享为例外，需求导向、无偿使用，统一标准、统筹建设等共享原则，并且将政务信息资源共享机制提升到国家意志的层面，具有极强的针对性和时效性。严格贯彻落实《办法》的各项规定，配置相关的行政监察和问责机制，必将有效地破解当前部门间信息封闭、协同割裂的状态，不断提升政务部门履职的信息化能力和协同共治能力。
二、强化共享规则
规则一：政务信息是国家资源。这是政务信息资源共享的总规则，决定了其他各项规则。《办法》第二条规定，政务信息资源是由政务部门在履行职责过程中采集、制作等形成的信息资源。而政务部门是国家机器的组成部分，代表国家履行职责，履职形成的信息资源自然构成国家资源。正如《促进大数据发展行动纲要》指出的，大数据已成为国家重要的基础性战略资源。政务信息属于国家资源这一规则的意义在于：其一，因为政务信息资源是国家的，其信息的采集、使用、共享和管理的规则自然由国家制定，任何部门应当在国家统一规则指导下细化信息的采集、使用、共享和管理的细则，但不能与上位法有实质性的抵触。政务部门现有制度中存在与《办法》不一致的规定，应当尽快按照《办法》规定予以调整。其二，政务部门应当依照国家规则使用和管理好信息资源，也应当依照国家规则提供政务信息资源的共享和开放。任何部门和国家工作人员据政务信息资源为部门及职位所有，并以此维护本部门及本职位的权力和利益，是国家规则所不能容忍的！
规则二：以共享为原则，不共享为例外。这是政务信息资源共享的基本规则。《办法》第五条第一款规定，以共享为原则，不共享为例外；第十条第一款规定，凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。这一规则的意义在于：其一，只要不是法律法规和政策规定不能共享的，都应列入共享类信息。部门编制的《部门政务信息资源目录》，应当无条件遵守这一规则，任何部门无特权违反规则和规矩。其二，在具体实施无条件共享、有条件共享的信息提供和获取使用方面，信息提供部门应当执行这一规则，信息使用部门同样应当利用这一规则进行监督，使以共享为原则、不共享为例外真正成为推进信息共享和业务协同的有效规则和纪律约束。
规则三：能共享获取的，不得重复采集。这是政务信息资源共享的“断后路”规则。《办法》第十二条规定，政务部门应充分利用共享信息，凡属于共享平台可以获取的信息，各政务部门原则上不得要求自然人、法人或其他组织重复提交。这一规则的意义在于：其一，政务部门应当按照国家统一安排和法定职权，向自然人、法人或其他组织采集履职所需信息，其他政务部门无权向社会重复采集，履职所需的其他部门相关信息应当通过共享渠道获取。其二，这一规则“断”了随意重复采集数据的“后路”，“断”了给社会公众“添乱”的“后路”。政务部门、监督部门和社会公众应当利用这一规则，对随意重复采集数据的乱作为行为进行监督，营造政务信息资源数据采集、共享开放的风清气正的良好局面。
规则四：共享的监督与问责。这是对政务信息资源共享不作为的“倒逼”规则。《办法》第二十四条规定，国务院各部门、各省级人民政府的信息共享工作不符合要求时，由国家发展改革委通知整改或将有关情况上报国务院。这一规则的意义在于：其一，政务部门编制信息资源目录、开展信息资源的共享和开放，不仅仅是工作要求，已经提升到国家规则和纪律要求。任何政务部门和国家工作人员都应当遵守国家规则和纪律要求。其二，对于违反国家规则和纪律要求的人员，应当实施行政监察和问责机制，甚至政纪和法律约束。我国《政府信息公开条例》明确规定：行政机关有不依法履行政府信息公开义务的、不及时更新公开的政府信息内容和政府信息公开目录等情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、信息共享路径
路径一：共享目录编制。《办法》规定，政务部门按照《政务信息资源共享管理暂行办法》的配套文件《政务信息资源目录编制指南》要求，编制、维护部门政务信息资源目录，其资源目录分类包括基础信息资源目录（即国家人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息等）、主题信息资源目录（即经济社会发展的主题信息资源，如健康保障、社会保障、食品安全保障等，以及服务事项、电子证照等公共服务主题信息资源）、部门信息资源目录（即党委、人大、政府、政协、高法、高检的政务部门）；其信息资源核心元数据包括：信息资源分类、信息资源名称、信息资源代码、信息资源提供方、信息资源提供方代码、信息资源摘要、信息资源格式、信息项信息（包括信息项名称、数据类型、更新周期）、共享类型与共享条件（共享类型包括无条件共享、有条件共享、不予共享）、共享方式、开放数据与开放条件、发布日期等；编制程序包括在梳理、制定与本部门权力责任清单对应的政务业务清单基础上，编制部门政务信息资源目录及其对应的数据清单。根据各部门编制报送的部门政务信息资源目录及其数据清单，国家发展改革委汇总形成国家政务信息资源目录。
路径二：共享实现环境。《办法》规定，政务信息资源共享通过共享平台（内网）和共享平台（外网）环境实现。国家发展改革委负责组织推动国家共享平台及全国共享平台体系建设，各地市级以上人民政府的政务信息资源共享主管部门负责组织本级共享平台建设。共享平台管理政务信息资源目录、支撑各政务部门开展政务信息资源共享交换。各政务部门提供的无条件共享数据按照共享目录从本部门业务信息系统提取，通过共享平台统一设置的部门前置系统向共享平台提供，实现与其他政务部门的信息共享；政务部门所需其他部门的有条件共享信息，通过共享平台向被提供部门提出申请，被提供部门审查同意后从业务系统提取数据，再通过前置系统向共享平台提供数据交换。《办法》规定，凡新建的需要跨部门共享信息的业务信息系统，必须通过各级共享平台实施信息共享；原有跨部门信息共享交换系统应逐步迁移到统一共享平台。
路径三：共享信息使用。《办法》规定，使用部门应根据履行职责需要使用共享信息。使用部门从共享平台获取的信息，只能按照明确的使用用途用于本部门履行职责需要，不得直接或以改变数据形式等方式提供给第三方，也不得用于或变相用于其他目的。按照“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则，使用部门应根据履行职责需要依法依规使用共享信息，并加强共享信息使用全过程管理。
路径四：共享信息提供。《办法》规定，提供部门通过共享平台提供无条件共享信息，提供的共享信息应明确信息的共享范围和使用用途，鼓励采用系统对接、下、前置机共享、联机查询、批量下载等方式；提供部门对于使用部门通过共享平台提出有条件共享数据的共享申请，应在10个工作日内予以答复，使用部门按答复意见使用共享信息；属于不予共享类的信息资源，使用部门因履行职责确需使用的，由使用部门与提供部门协商解决，协商未果的由本级政务信息资源共享主管部门协调解决，涉及中央级部门的由联席会议协调解决。
路径五：共享信息维护。《办法》规定，按照“谁主管，谁提供，谁负责”的原则，信息提供部门应及时维护和更新信息，保障数据的完整性、准确性、时效性和可用性，确保所提供的共享信息与本部门所掌握信息的一致性；并在有关法律法规做出修订或行政管理职能发生变化时，各政务部门应在之日起15个工作日内更新本部门政务信息资源目录；建立疑义、错误信息快速校核机制，使用部门对获取的共享信息有疑义或发现有明显错误的，应及时反馈提供部门予以校核。
路径六：信息共享安全保障。《办法》规定，共享平台（内网）应按照涉密信息系统分级保护要求，依托国家电子政务内网建设和管理；共享平台（外网）应按照国家网络安全相关制度和要求，依托国家电子政务外网建设和管理；共享平台管理单位要加强平台的安全防护，切实保障政务信息资源共享交换中的数据安全；提供部门和使用部门要加强政务信息资源采集、使用时的安全保障工作，落实本部门对接系统的网络安全防护措施，做好信息共享时的安全保障工作。
路径七：共享统筹协调机制。《办法》规定，联席会议负责政务信息资源共享的统筹协调，国家发展改革委、网信办组织编制信息共享工作评价机制，每年会同中央编办、财政部等部门，对各政务部门提供和使用共享信息情况进行评估，并公布评估报告和改进意见；国家标准委会同共享平台管理单位负责政务信息资源共享标准体系；网信办负责组织建立国家政务信息资源共享的网络安全管理制度，指导推进政务信息资源共享风险评估和安全审查；国家发展改革委、财政部、网信办建立政务信息化项目建设投资和运维经费协商机制，对于不符合政务信息资源共享要求和网络安全要求的，不予审批建设项目，不予安排运维经费；审计机关负责对国家大数据政策和政务信息资源共享制度的贯彻落实，以及专项资金使用等的审计监督；各政务部门负责本部门政务信息资源目录编制、共享信息提供和共享信息使用等工作。通过信息共享统筹协调机制，创建政务信息资源共享的新局面。
作者：周德铭，系审计署信息化领导小组办公室原主任
