孟庆国：电子政务框架的顶层设计思路_观点

本文整理自2017年6月27日清华大数据“应用·创新”系列讲座之政府政务大数据中清华大学公共管理学院孟庆国教授的发言，孟教授从国家层面的角度分享了政务数据信息共享开放的顶层设计。

一、我国不同时期的电子政务总体框架

对于电子政务的顶层架构，我们国家出台了一系列的文件，第一个是2002年发布的，这个文件更多的是一个指导意见，相对来讲原则性比较强。那个时候，不管是政府的信息化，还是企业的信息化，还是社会的信息化都处在探索阶段。所以，国家在那个时候能够出台这么一个文件是难能可贵的，对于我们政府信息化起到了非常强的指导性作用。

我们通常讲的所谓的“两网一站四库十二金”，就是出自这个文件，非常具有前瞻性，而且非常成体系，当初这种设计在我们很多行业领域奠定了非常扎实的信息化基础。如果没有当初这些方面的做法，也没有现在信息化的局面，尤其在政府信息化领域。

“一站”，我们中央政府网站，这是我们国家总政府网站的出口，既代表我们国家政府的形象，也代表我们中央政府在政府政务信息公开（包括政策的解读和政民互动）上建立一个非常有效的机制。包括很多重大文件的公布都是在网站上第一时间发布。我们对文件的解读，可以说成为一个权威的第一线的平台。我们很多文件的出台，需要面向社会征询意见，也往往会在中央政府网站上率先向社会公布来征求大家的意见。所以我们说，中央政府网站无疑成为我们国家电子政务整个大体系里面非常非常重要的一个平台。

从“两网”来讲，考虑到政府信息的安全，政府自身业务的特殊性，以及给社会提供办事服务的便利性，我们当初的构架是两网的设计机制。这种机制目前来看，我们说“两网”奠定了整体的信息化，尤其是网络架构的基础。现在我们重新讨论的架构，也是建立在这种政府内网外网和外部的互联网之间的架构上。

“四库”是最基础的库，现在进入大数据时代，这四库依然是信息化最重要的基础，依然是我们实现信息共享、实现数据开放最重要的基础。我们一切政务的活动都要建立在这四库的基础上。我们对外办理很多的身份等等信息的共享，也是在这“四库”基础上。所以这“四库”奠定了政府信息资源的基础。

“十二金”代表一种行业性的信息化布局，目前来看这种过强的行业性的信息化可能会带来问题，每个行业有它独特的一个系统，行业之间怎么打通，是我们现在面临最大的障碍。这些系统在进行业务处理，或者进行数据录入的时候，可能会出现一个工作人员同时面对几台电脑的情况，他需要重复性地进行录入，这就是当前信息化一个非常大的障碍。我们说这些障碍就是在当初的电子政务顶层设计中演进到今天所产生的问题。

在我们很多领域已经形成了非常成熟的，或者在整个政府信息化中形成了具有支撑性的信息平台，或者信息化的工具，包括我们在金融监管领域，例如金关工程、金卡工程，也包括像海关，各种通关，海关和其他业务部门之间进行数据整合共享等，这个平台实现了非常有效的支撑，包括像金税工程，这些东西不详细说了。

金税工程奠定了我们国家电子政务建设的基础，也体现了电子政务所追求的一种价值，为我们整个政府的信息化提供了一种可遵循的基本原则。尽管这些原则的顶层方案是基于国家层面的设计，它对我们地方政府在信息化探索中也作为一个基本的遵循。

第二个重要文件是在2006年，由国家信息化办公室的国信2号文，这个文件专门对电子政务的总体框架做了一个基本的描述，然后作为国家文件的形式固定下来。

这个图大家很熟悉，搞过电子政务，尤其搞过电子政务顶层设计的同志都关注这个东西。

其实从某种意义上说，这个东西的使用范围更多像一个电子政务系统，而不是一个基于政府层级架构的电子政务顶层框架。大的系统可以用这种框架来指导，一个具体的电子政务项目和系统也可以用这种方式来指导，因为我们政府的信息化里面必然要涉及到这些层面的东西，这些层面包括服务和应用系统、信息资源系统、基础设施的建设、法律法规体系、标准化体系、管理体制等，所以有些人把这一次电子政务总体框架称为基于要素的电子政务的顶层设计。在这里面它提到了我们的用户，提到了满足这些用户需要的业务的模型，支撑这些业务的信息资源从采集到信息资源的开发利用，到信息资源的公开共享的一个架构。2006年的文件的指导性就体现在这里，大家知道什么是电子政务，电子政务应该包括哪些要素、哪些构建。

当然了，由于文件是指导性的、宏观性的，不可能体现到电子政务的方方面面，因此有些领域会延伸出和总体框架不一样的总体思路。在我们国家电子政务推进过程中，有几个平台是做得比较有效的。

第一个是OA，各个地方普及很快，大家做得非常到位。

第二个系统，就是电子监察系统。尤其是在行政服务大厅，我们给企业及居民提供各种办理的时候，通过集中式的方式把各个部门分散化的职能转移到行政大厅来，我们一方面通过信息化的建设，提供网络支撑的平台，同时构建了电子监察系统，对于这些部门到行政服务中心，到便民中心，给企业和居民所提供的服务，这些服务到底做得怎么样，我们对它进行监察和考核，所以相对来讲，我认为这个系统是比较成形的。

这个系统既包括我们能够看得见的，比如在大家头上的摄像头，也包括我们看不见的，比如在系统里边对每一个办理的记录，包括办理的时间、质量，有没有出现偏差等等。甚至每个人在岗的状态，我们都可以进行考察。每个人的办件量到底怎么样，我们都可以记录，可以考核。实际上我们原来的电子政务构架里面并没有这一块，但是我认为这一块的发展是最好的。

除了OA之外，从省一级到市一级，到县一级，它的行政服务大厅，几乎所有的行政大厅都建构了政府效能监察的平台。这个当然和我们国家政府的结构体系有关，因为我们国家的各种办理事项是政府通过我们的部门面向大家提供服务，对于上级政府来讲，它们的文件、政策需要通过下级政府去落实和执行，下级政府会通过它的部门面向企业、面向社会来提供各种各样的监管和服务。上级政府对下级政府的督察和监管，政府对它所属部门的监管，一直是我们政府非常强的具有行动性的任务。所以信息化在这方面起到非常大的作用，这也是我们国家在那个时候电子政务非常突出的亮点。

第三个就是各种应急平台，特别是从2003年SARS（俗称非典型肺炎）危机以来，我们国家在各种应急平台的建设上投入了非常大的人力和物力，开发各种各样的应急平台，这也是基于我们国家整个经济社会发展到一定的时期，我们面临整个社会的转型，这种社会的转型有很多的社会风险，这些风险如何通过信息化的手段来有效地去管理、识别、决策，甚至处置。这里面既包括自然灾害，像传染病，也包括很多社会性的一些群体性事件，所以我们的应急也是那个时候电子政务总体架构里边并没有太多地去考虑的。

二、现阶段电子政务的总体框架方案

第三个重大事件发生于2016年4月19日，习近平总书记关于信息安全和信息化有一个座谈会，他有一个高屋建瓴的讲话。时隔十年之后，我们国家又要重新思考国家电子政务总体方案的一个根本性的因素。

原来我们说传统的互联网，主要的手段是网站，今天看看，手机普及了，网络从传统的互联网也发展到移动互联网，甚至物联网。从我们对信息资源的管理和使用上，从原来分散化的每家一户的信息模式，到现在越来越强调云计算。现在由于这些方面的变化，尤其作为一种端，比如手机是一个端，谷歌眼镜是一个端，无人驾驶技术是一个端，将来路灯也会是一个端，井盖也是一个端，你会发现我们面对的东西真是不一样，技术在突飞猛进，所以我们现在又强调大数据、云计算，甚至区块链都来了。

另外一方面，我们政府的改革，这十年也有非常大的改变。不单单是这届政府推行的简政放权，从2008年我们搞的大部制改革，政府机构当初也有非常大的变化，政府职能也有非常大的转变，尤其是三中全会提出让市场机制发挥绝对性作用，更好地发挥政府的作用等等，实际上对我们国家整个政府的转型起到非常大的推进。正是因为在这种情况下，我们如何利用信息技术来让政府的决策管理和服务能够更有获得感，解决政府的服务效率问题，让老百姓少跑腿的问题，解决办事难、办事慢、甚至办事烦的问题。一方面技术发展非常快，政府的很多改革也不断地往前推进，政府的理念也发生非常大的变化。所以，可能原来的东西已经过时了，要重新思考我们国家电子政务的顶层设计，来解决越来越突出的这些矛盾，这些矛盾既包括政府内部的，政府业务的实现，也包括政府外部的，给企业，给社会的服务。

我们在2016年5月对政府适应这些信息技术的发展也做了一些研究，提出了政府1.0、政府2.0、政府3.0的概念。

政府1.0：我们认为它是一个传统形态下的政府，政府是一个服务或者监管的监管者，或者是服务的提供者，我们居民或社会是一个服务的接受者或者是被监管的对象，这可能是1.0。我们搞电子政务更多地强调效率，怎么样让服务更快捷、更便捷，我的监管更精准、更到位，更多地强调这些东西。

政府2.0：更多的是信息化发展到社交媒体时代，人人有手机的情况下，我们怎么样更多地引入一种参与的机制，更多地有一种表达的渠道，网络问政也好，社会化的参与平台也好，甚至我们政府部门、业务部门会把很多的服务、很多事项的办理放到公众微信号上，放到支付宝上，甚至放到淘宝上，从而提供一个我们认为不但强调效率，还要强调满意度的服务，所以我们把它称为2.0。

政府3.0：我们说它是大数据时代下的一种服务或者管理的理念和服务，因为大数据来了，我们通过大数据更能了解用户的偏好，更能了解用户的需要。在这个时候，政府的服务或者监管更有针对性，而且由于大数据的开放，政府带有很多开放性，社会可以建立一种动员机制参与进来，服务的主体会发生变化。政府不完全是一个服务的提供者，我们是一个服务的接受者，不单单是这么一个，也不单单是一个监管者和被监管者的关系，可能实现的是一种更多的互动。就像我们“随手拍”参与公共治理一样，在整个公共治理的链条里面，我能不能把感知端一部分东西开放出来，让普通居民拿手机看到一个违章车辆，拍了以后上传到交管部门，交管部门把它作为执法的依据，这种机制一旦达成，我们既是一个服务的接受者，也成为服务的提供者。所以我们称之为3.0。

所以基于这些理念，我们也做了很多研究来进行电子政务总体架构的思考。当然这种思考有两种导向。第一种导向，我们强调的是一个发展导向，或者是一个目标导向。按照我们的设计来讲更希望有目标导向。

从我们的主管部门来讲，可能强调目标导向一步到位不太现实，更多的这一轮的电子政务的顶层架构可能还是解决突出的问题，所以强调问题导向。哪些问题呢？大家梳理一下:

比如管理机制落实；
系统工程条块分割；
严重的重复研究；
拥有服务乏力；
安全保障不健全；
法律法规滞后；
基于这些能不能进行电子政务顶层的思考。

所以我们构成一个课题组，由清华工管学院牵头，也涉及到其他的高校，包括北航的计算机学院，包括标准院，也涉及到其他的互联网企业，大家构成一个团队来思考未来电子政务顶层设计该怎么去构建。

我们说这种基本的思考，我们想要探讨哪些问题，至少在一轮电子政务顶层设计有几个问题必须考虑。比如电子政务层级，有中央政府、省政府、市政府、县政府，我们如果考虑整体架构的话，这三级应该怎么摆。

因为贵州的实践已经给我们提供一种思路，贵州在提供政府电子政务系统的时候，它强调的是整合，强调的是全省统一。我们现在强调异地办理，强调跨层级办理，强调互联网+“一站式”服务，如果不考虑背后层级的问题，就会出现很多问题。特别是进入云计算时代，尤其我们强调集约化建设的时候，这三级之间该怎么摆，三级之间是什么关系？如果是完全分割的关系，肯定有问题。我把数据都统一在一起，像贵州一样统一在一起，好不好，大家也是有争议。浙江的模式是省市县三级统筹的机制，我们认为起到非常好的效果。这个问题绕不开。

还有三个问题绕不开，一个是它的业务架构是绕不开的，层级之间、业务之间怎么区别，比如在某一个领域，中央政府是什么职责，省政府是什么职责，县市是什么职责。我们必须要考虑这些问题。

另外，包括数据架构也是绕不开的，尤其进入大数据时代，各个地方都在规划数据的中心，搭建开放式的数据平台。我们说了，一个区搞一个平台，一个县搞一个平台，一个市搞一个平台，甚至国家搞一个平台，平台之间是什么关系，搞不好又是重复建设，搞不好平台之间又成为新的壁垒。这些问题绕不开。

还有一个绕不开的是服务架构，因为互联网发展到今天，电子政务所提供的服务，不单单靠网站、靠热线电话、靠手机APP，更多的是和互联网企业合作，很多的政府服务是在微信上、在支付宝上、甚至在淘宝上提供的，这些东西绕不开。当然还包括一些传统的东西，比如说网络架构，另外我们的安全体系，标准体系，包括政策法规体系也是绕不开的。所以，基于这些因素来讲，我们从几个维度、几个视角试图来思考这一问题。最后我们得出这个层级的架构，我们既想考虑到层级，又想考虑到政务体系、业务体系、资源体系，包括基础设施，把这些东西能拢在一起来思考我们国家电子政务的建设。

实际上电子政务建设在我们国家还有一个比较复杂的情况，我们的政府不单单是指行政的政府，可能政府是个大概念，尤其网信办负责这个事情，党、政、人大、政协、检察院、法院，这些国家的机构是不是都应该纳入进来。

刚才讲了，我们有很多很多的文件，每个政府部门都在发文，发改委在发文，国办在发文，我们做顶层设计的时候必须考虑到这些文件，不能相冲突，所以在这里面找到交集确实是非常难的事情。这种平台，因为是一个指导性的框架，所以我们更多地考虑原则性、方向性。从数据资源架构上我们是这样考虑的，中央省市三级，按照国家大数据发展纲要已经说得很明确了，原则上县或者说市以下，县乡不再构建数据中心、数据平台。包括前段时间出台的互联网+指导意见，也明确说我们政府网站只覆盖到地市一级，原则上县以下一级政府不再构建政府网站，所以基于这些统一，这三级架构要整合来考虑。

从数据资源的维度来讲，这里面有些共性的数据，就像我们刚才讲的四大库，人口库、法人库、宏观库、空间库，我们认为这些库是一些基础性的东西，不能少。除了这四库之外，我们还有其他的库，比如说证照库。除了这些库之外，全国统一的平台还应该包括全国省市行业性的数据，因为这些数据都是一个来源，就像在当地一个企业，我的税收数据，方方面面的数据，我报上来，全国有一个统一的体系。当然除了这些共性的上下贯通的，大家都使用的数据之外，每一级应该有每一级的业务数据库，有每一级的全国性的数据、区域性的数据。这些数据在对外服务的时候，一定要有国家层面的服务平台，也要有数据开放平台。相对来说，在国家层面上一定还有一个国家层面的共享和交换平台，各个部委、各个行业系统，就像刚才我们讲的工程之间要打通。从国家层面是这样，从省到市县基本上都是这么一个架构。所以很多地方政府现在已经开始对国家的顶层设计的思路体现到建设和规划中。

刚才讲的是个数据体系，从服务架构体系来讲，我们服务的功能和以前不太一样，我们既要强调信息公开，还要强调网上办理，强调查询，强调监督评价，这个传统的在原来的2006年框架里面就有。我们放到大数据时代还有很多服务功能，比如政府咨询、发挥智库功能、决策参与、开放数据等等，这些服务必须要布局上来。实现这些服务功能的服务渠道越来越多元化了，既包括传统的政府网站、移动终端、热线服务这种线上的服务，也包括线下的服务，原来有一个误区就是大家老以为搞电子政务就是在网上走，一切都在网上，不在网上就不是电子政务，但是发展到今天你会发现我们很多东西一定是线下的，这种O2O的方式在政府里面同样是存在的。这些体系不管你的业务架构，数据架构，还要支撑线下的服务。虽然你到一个实体的部门来办理，部门办理的背后一定是有网络支撑，不是人工的模式，也不是手工纸质的模式。我们特别强调了这种电子政务系统对统一办事大厅部门服务、便民服务、社区以及村里代卖店的支撑。

将来它实现的服务是什么呢？就是说从内容上是集中的，强调一站式，但是从物理空间上它是分散化的，我在家门口能办，在家里能办，它不是传统的，我只要到一个行政大厅就可以办很多事，所以在很多地方搞集中式的行政大厅。其实我们一直反对这种观点，就像在很多城市，一个城市建一个无比大的大厅，全市一千多万人口，甚至两千多万人口办事的时候都要跑到一个地方去办，这不是我们改革的目的。所以我们在这次顶层设计特别强调这个问题，大厅也好，便民点也好，一定是分散化的，背后支撑的信息化平台是统一的，就像我们在北京一样，你在任何派出所都可以办身份证。

另外是第三方平台，微信、支付宝、淘宝，尤其将来我们的服务业务架构、数据架构会嵌入到服务平台里面去，这也是我们特别强调的。前两天出现非常有意思的现象，企业“零元”去应标政府的项目，甚至一元投标政府的项目，这个在某种意义上讲，其实代表这种趋势，也可能是这种信息化的思路起到了一定的作用。我们这种架构还不得不考虑原有的信息化系统，你不能都推倒重来。原来的系统都在这个地方，怎么办？我们能不能建立一个统一的受理平台，不管你办什么业务，首先到统一的平台，这些平台再进入到分支系统，再进入到原有的其他部门的系统里边去。这样既考虑到原有的系统存在，同时又能够实现统一的办理。

业务架构是打通层级，这里面每一级有每一级的应用，比如国家部委和省级之间有业务的协同共享，省和市之间有业务共享。这样的话，市一级的电子政务平台和国家一级的电子政务平台才能打通。思路是这么一个思路，很多地方按照这种思路也做了一些探索。还有一个统筹协调的管理模式。我们前段时间给成都做了一个智慧管理中心，就是按照这种思路来做的。

简单地总结一下，实际上一轮的电子政务顶层设计不再是从单一系统的角度来看电子政务的设计，而是更多地强调集约化的理念，而且这种理念已经在我们搞新信息化的行业领域，甚至我们政府已经有广泛的认可，无非就是怎么样把它体现在政府架构里面。另外包括数据，大数据时代数据成为资产，成为关注的焦点，所以数据的架构体系是里面最核心的内容。另外开放合作的理念开始显现，一方面有专门的数据开放平台，还有我们通过互联网企业的平台能够让政府的办理嵌入到里面去，提供一个更有用户黏性，或者用户体验更好的服务。另外尽量和现行的政策之间减少冲突。