各国政府高度重视数据中心发展，美国、欧洲、日本等发达国家和地区相继推出政策计划，将数据中心的整合升级作为战略实施的关键基础。发达国家基于资源分布和服务需求，加快数据中心全球布局，呈现出两个趋势：一是将直接面向用户的部分数据中心向靠近用户的地区布局，增强竞争优势；二是基于数据中心加快提升面向全球的云计算服务能力，进一步掌控信息资源，力图抢占数字经济新领域。
中国政府也高度重视数据中心的整合发展，2016年10月9日，中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习，习近平总书记在组织学习时指出，随着互联网特别是移动互联网的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。习近平总书记指出，我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。
一、全国一体化国家大数据中心的基本理解
（一）内涵
大数据中心是融合数据中心（IDC、物理层）、云计算（处理层）、大数据应用（应用层）的集成创新平台，对于发展数字经济、实施创新驱动发展战略、推动“互联网+”行动计划、强化大数据创新应用具有基石性作用。全国一体化大数据中心建设的核心要义是从根本上解决信息孤岛的问题，推动数据中心与云计算资源的分级互联，支撑各级政府部门纵横联动、上下协管，促进信息资源的融合，进而利用大数据分析手段，实现政府决策科学化、社会治理精准化与公共服务高效化。
为此，形成“全国覆盖、物理分散、逻辑集中、统筹调动、资源共享、深度应用”的国家大数据中心体系，是适应社会治理模式转变，发挥互联网在国家管理和社会治理中作用的必然选择。
（二）目标
推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，助力国家治理体系和治理能力现代化，抓住全国一体化国家大数据中心这个“牛鼻子”，构建国家数据资源体系，提升信息资源国家控制力，助推国家治理能力现代化。具体提升以下四个方面的发展能力：
一是全国应用基础设施的一体化调配与服务能力。推动各地大数据中心快速联通，优化数据中心布局，促进物联网设施、超算、云计算、带宽链路、网络等资源的一体化调用和协同发展，实现数据中心计算存储资源按区域、按层级集聚，形成“全国数据中心骨干网络”，增强应用基础设施服务能力，为应用系统纵横联动提供基础运行环境。
二是跨部门业务的纵横联动与协同治理能力。实现各级政府部门、企事业单位应用系统基于分级互联的国家大数据中心体系云平台部署，推动应用系统资源整合，促进各层级、各部门间的衔接配合和业务联动，为政务信息共享与整合提供前提条件。
三是国家数据资源体系的统筹管理与掌控能力。实现与国家共享交换平台体系对接，根据公共信息资源开放目录，推动公共数据资源跨部门、跨区域、跨行业互通共享，形成统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系与国家数据资源体系，在此基础上推动重点信息资源国家统筹规划和分类管理，增强关键信息资源掌控能力。
四是国家大数据资源的联合分析与创新应用能力。推动公共数据资源与行业数据融合，构建国家跨部门数据分析中心，开展大数据联合分析与深度应用，形成国家知识资源服务平台，提高信息资源利用水平，充分发挥大数据提升国家治理能力的作用。
二、全国大数据中心与信息资源建设发展状况
我国大数据中心发展势头迅猛，但是总体而言，云计算服务和大数据实际应用滞后于物理设施建设，出现了“布局失衡、资源浪费，应用滞后”等突出问题，承载的信息资源碎片化、割据化，关键信息资源国家掌控能力不足。
（一）数据中心结构性过剩，信息资源整合力度差
从区域空间布局情况看，我国大数据中心多数分布于东南沿海发达地区，其中仅北京、上海、广东三地的大数据中心就占全国数据中心总量的近60%，从国家信息安全的战略角度分析，如若发生战争、能源危机、重大突发性自然灾害或重大安全事故等，可能会对经济社会正常运转造成重大影响。从功能形态上看，我国大数据中心建设还存在重建轻用的现象。已建大数据中心在物理设施层面存在较大的冗余和重复建设，在处理层面云计算服务还需要规范发展，在应用层面大数据创新应用能力不足，物理设施同云服务、大数据创新应用的脱节形成了结构性过剩的局面。
（二）公共信息资源存储分散，信息资源开发利用不够
要充分发挥大数据创新应用在国家治理中的价值，首先要使治理主体能够提取、整合、分析和应用相关数据，做到信息互融、数据共享。一是大量的政务信息由政府机构掌握，由于受到有关保密和解密制度的要求，很大一部分与公众切身利益、社会经济运行相关的信息难以实时向社会公开，制约了数据潜在价值的再挖掘利用。二是由于部门利益格局与思维理念的受限，我国对政务信息资源的共享应用管理尚未建立顶层设计，导致“信息孤岛”现象比较突出。例如，大量信息没能转换为可机读格式，或者由于数据共享标准滞后，介质和设备程序的改变无法识读；部门内部以及部门间的信息系统没有互联互通，导致信息共享不畅，等等。信息资源的碎片化、精度低、关联弱等现象严重阻碍了数据的高效利用，制约了“数据治国”水平。
（三）重点信息资源统筹管理亟待加强，关键资源掌控力不足
当前，我国缺乏对信息资源的资产化管理以及分级分类管理，政务信息资源利用的责任和义务归属不明确，导致一部分政务信息被无序利用。另一方面，由于国家层面欠缺对数据流动的统一规范管理，使得现实环境中实际存在的信息资源缺乏严格的地域物理空间把控，对信息流动和社会组织的信息活动不能够做到全面掌握和精准管控，直接导致一些不良信息的肆意泛滥，给社会管理造成极坏影响。
（四）大数据在服务国家整体战略布局中的潜能还未充分释放
一方面，整合构建政府大数据中心对于提高国家治理能力具有重要意义。目前，我国政府数据中心建设需求旺盛，但是仍以分散建设模式为主，多数部门不具备单独建设和运行的能力，难以形成大数据中心的规模化运行效率，不利于整合汇聚政务治理大数据，不利于形成纵横联动、上下协管的治理局面。另一方面，大数据战略往往建立在开放政府数据的基础上。我国目前政府部门公共信息资源开放目录正在建立，数据公开得不及时不完整，未能与行业数据有效整合，制约了国家主导、公民参与、多元主体协同治理新格局的形成，降低了利用大数据提升国家治理能力的作用。
三、构建全国一体化国家大数据中心的主要任务
全国一体化国家大数据中心体系架构采用“1+3”模式（参见图1），即以政府统筹构建的数据中心、数据共享交换平台、数据开放平台为核心，形成三个平台体系：数据中心与云计算平台、全国政务信息资源共享交换平台、大数据资源服务平台。具体架构分别是：以政府数据中心为主线分级互联社会数据中心，形成数据中心与云计算平台层，增强全国计算存储资源的一体化调配能力；以国家数据共享交换平台为核心，对接全国共享平台体系，形成全国公共数据资源共享交换平台层，汇聚共享政务信息资源，加强中央及各级政府部门对公共数据资源的统筹管理能力；以国家数据开放平台为中心，采用政府购买服务方式，推动政务信息与行业数据、社会化大数据的融合，形成全国大数据资源服务平台，提供大数据创新应用与深度知识服务。
图1 国家大数据中心“1+3”体系架构
（一）全国大数据中心与云平台体系
泛在互联的大数据与云平台是发挥大数据提升国家治理能力作用，增强关键信息资源国家控制力的基石。统筹整合国家大数据中心建设需求，实现全国大数据中心与云平台基础设施共建共享，推进区域协调安全发展。数据中心与云计算平台由国家主数据中心、区域数据中心和社会已建/在建数据中心组成（参见图2）。以国家主数据中心为龙头，联通区域公共数据中心与社会数据中心，有效盘活我国数据中心目前已呈结构性过剩的IDC数据中心资源。
图2 全国大数据中心与云平台体系
1、国家主数据中心
具备国家级信息化工程部署、战略性信息资源汇聚共享、负载分担、灾难备份等综合性功能的超大型／大型政府数据中心，数量不唯一。
2、区域公共数据中心
围绕京津冀一体化、长江经济带、一带一路等区域发展战略，按区域整合联通各省市现有政府数据中心，形成协同、共享的区域性政府大数据中心体系。
3、社会数据中心
一方面与区域公共数据中心联通，在计算存储资源的调配能力上形成规模化效应；另一方面，采用云计算、绿色环保、布局合理、运行高效、安全可靠的大型社会数据中心，适时承载区域公共数据中心功能。
（二）全国政务信息资源共享平台体系
促进政务信息资源要素的高效流动，实现政务信息资源共享共用新格局与国家治理大数据中心的建立。构建全国政务信息资源共享平台体系（参见图3），依托国家电子政务外网和国家电子政务内网，形成国家级数据共享交换平台及全国数据共享交换平台体系，促进信息资源整合、管理资源集聚、服务资源链接、社会资源拓展，支撑各政务部门开展政务信息资源共享交换，实现共享交换平台的跨部门、跨地区的全覆盖。
图3 全国政务信息资源共享平台体系
1、国家数据共享交换平台
国家数据共享交换平台（政务外网部分），主要为国务院各部门、地方提供非涉密信息资源的共享交换服务，国家数据共享交换平台（政务内网部分）主要承载涉密数据的共享交换。国家数据共享交换平台依托国家电子政务外网、内网纵向与省、市互联，形成统一的全国共享平台体系。
2、省、地市级数据共享交换平台
省、地市级数据共享交换平台与国家数据共享交换平台对接，形成全国共享平台体系。各地方政务信息共享主管部门，组织建设本级统一共享交换平台。
（三）全国重点信息资源与大数据服务平台体系
通过“互联网+政务服务”等信息惠民工程，大力推动公共信息资源开发，以及与社会大数据的融合，一方面加强经济运行数据交换共享、处理分析和监测预警，增强宏观调控和决策支持能力；另一方面提高社会治理能力。全国大数据资源服务平台（参见图4）由国家数据开放平台、国家级跨部门数据分析中心和国家知识资源服务平台组成。
图4 全国重点信息资源与大数据服务平台体系
1、国家数据开放平台
一是国家级公共信息资源开放平台，地方、行业、领域公共信息资源开发子平台，以及全国政务信息资源共享平台汇聚的政务信息资源，依据公共信息资源开放目录，经脱敏处理加快开放力度，形成统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，降低社会运行成本。二是推动政务信息、公共信息资源与行业数据、重点互联网企业数据、企事业单位数据等的整合，分类形成基础信息资源、重点信息资源与社会化大数据，降低社会信息收集成本。三是引导和规范公共信息资源增值开发利用，在国家数据开放平台部署共享通用的大数据挖掘分析工具与最佳实践指南，支持市场主体利用平台信息与全球信息资源开展业务创新、释放数据红利。
2、跨部门数据分析中心
高效获取有价值的信息推进国家治理能力现代化，集成、整合、掌握和分析这些数据的技术和相应的人才。由政府部门工作人员、国家级智库研究人员和大数据分析人员等组成，打破部门割据和行业壁垒，开展重点信息资源联合分析。此外，通过跨部门数据分析中心的建立，自下而上聚集公共信息资源与社会大数据。
3、国家知识资源服务平台
发布、共享大数据主题分析应用，通过数据融合促进业务融合、系统融合和应用融合，为政府治理、产业发展、改善民生服务。
四、实施策略及建议
加强国家数据资源体系的统筹管理。为了切实推动数据资源在政府治理现代化、智慧化中的强大动力，以及在全球化竞争条件下提高对重要信息资源的国家控制力，首先要对各级政务部门，以及涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域加强重要信息资源的绝对控制力和管理力量，形成专业的信息资源管控组织机构与数据分析服务机构，逐步实现数据驱动的“智慧决策体系”“精准治理体系”及“阳光权力平台”。其次，在重要信息资源管控与数据分析服务的管理关系上，应形成国家统筹管理，地方、行业部门按区域、按职能实施分级分类管理，对核心信息资源实施顶层对底层的直接管控。此外，应按照国家和有关部门涉密管理规章制度与专业资质标准，对从事重要信息资源管理的人员进行严格的上岗管理和在岗考核要求。
建立信息资产权益保护制度和信息资源基本制度体系。探索建立信息资产权益保护制度，实施分级分类管理，形成重点信息资源全过程管理体系。加强采集管理和标准制定，提高信息资源准确性、可靠性和可用性。依法保护个人隐私、企业商业秘密，确保国家安全。研究制定信息资源跨境流动管理办法。
实施重要信息资源规划和若干跨部门专题分析工程。推动重点信息资源国家统筹规划和分类管理，增强关键信息资源掌控能力，提高信息资源利用水平。一是加快建设国家基础性信息库建设，提升既有信息库的利用效率；二是加快政务信息资源开发和共享利用，提升政务信息资源的社会贡献力；三是强化信息资源的统计和资产化管理，提升国家的信息资源动员能力；四是利用政府采购、税费等经济杠杆，鼓励企业和社会团体进行信息资源建设，提升国家信息资源实力；五是实施若干跨部门专题信息资源分析项目，加强重要信息资源的聚集与分析利用，以及对国外信息资源的搜集、加工、储存和利用。
作者：国家信息中心公共技术服务部 贾一苇
