摘要：“互联网+政务”是我国推进放管服改革的重要举措，为我国塑造公开民主、高效智能、廉洁法治的政府形象提供了新的契机，同时也对政府的舆论引导力、回应力、网络监管能力等提出了新的挑战。 “互联网+政务”背景下我国政府形象塑造中所存在公务人员公众形象意识淡薄、网络公关能力不佳、政务新媒体融合不足等问题。应提升公务人员的公众形象意识，加强公务人员的网络公关能力培训，推动政务新媒体平台的融合发展以及建立健全网络监管体制机制及法律法规。
一、引言
“互联网+政务”是“互联网+”战略在政府治理领域的拓展延伸。2015 年自“互联网+”被写入政府工作报告成为国家战略后，“互联网+”开始与各行各业融合创新，掀起了一场“互联网+”浪潮。我国政府也与时俱进，以“互联网+”为引擎推动政务服务升级，让政府变得更“聪明”。“互联网+政务”的本质是指以政务服务平台为基础，以实现智慧政府为目标，运用互联网技术、互联网思维与互联网精神，构建集约化、高效化、透明化的政府治理与运行模式，向社会提供新模式、新境界、新治理结构下的管理和政务服务产品。[1]
2016 年 3 月，李克强总理在政府工作报告中提出，大力推行“互联网+政务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。4 月，国办印发《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》，对“互联网+政务”做出明确部署。同年 9 月，李克强总理主持召开国务院常务会议，重点部署加快推进“互联网+政务”，以深化政府自身改革，更大程度地便民利企。可见，“互联网+政务”建设在我国正在如火如荼地进行着。在“互联网+政务”背景下，政务平台更加多元化、政民互动更加便捷化、政务服务更加智能化，为政府形象塑造提供了新的契机，但与此同时也挑战着政府的舆论引导力、政府回应力和网络监管能力。
二、“互联网+政务”背景下我国政府形象塑造面临的机遇与挑战
（一）“互联网+政务”背景下我国政府形象塑造面临的机遇
1．有利于塑造公开民主的政府形象
“互联网+政务”使得政府公开纵深发展，由结果公开向过程公开，事务公开向权力公开，传统媒体实体公开向新媒体互联网公开拓展开来。据悉，随着“互联网+政务”在各地的推进，全国约1/3 的省份设置数据开放/大数据/云平台，广东、湖北、浙江、安徽等省份相继推行省级行政权力清单制度，依法公开权力运行流程。[2]政府信息、办事流程、行政权力运行更加公开透明。随着“互联网+政务”的推进，政务新媒体平台蓬勃发展，2016年全国共有 gov.cn 域名 53546 个，政务新浪微博164522 个，政务头条号 34083 个。[3]政务新媒体的运用为公民参与政治生活提供了多元的选择和通畅的途径，为民情表达、民意疏通提供了平台，充分保障了公众的知情权、言论自由权、参与权、监督权等政治与民主权利，有利于塑造政府在人民群众心中的民主形象。
2．有利于塑造高效智慧的政府形象
2016 年国办印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》。《意见》提出，到 2017年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台，到 2020 年底前要建成全国联动、部门协同、省级统筹、一网通办的“互联网+政务”体系。《指南》提出构建统一的数据共享交换平台，推进跨部门、跨层级、跨地区平台互通、身份互信、证照互用、数据共享、业务协同，实现异地办理、同城通办、就近办理。随着《意见》和《指南》的出台，“互联网+政务”已进入全面推进阶段，并被 31 省区市写入 2017 年的政府工作报告。各省区市借助物联网、大数据、云计算等新一代信息技术手段，打通政府间的数据壁垒、再造政府业务流程、创新政务服务供给模式，提升政务服务质量与政府管理效能，推进简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展，为加快政府职能转变、塑造高效智慧的政府形象提供了新的契机，“一号申请、一窗受理、一网通办”的高效、普惠、智慧的政务服务统一体系指日可待。
3．有利于塑造廉洁法治的政府形象
在转型期间，我国对公权力监督薄弱，钱权交易、权权交易等权力异化、贪腐现象时有发生。“互联网+政务”的推进，借助电子化的监察手段，让公权力在政务系统内部运行中“留痕”，对公职人员的权力运作起到有效的监督作用，使政务系统内部公权力的规范化、合法化运作得以保证。同时，外部公众借助政务微信、政务微博等多元的政务公开、评议、举报渠道及平台强化了对政府及其公职人员的监督与约束。“互联网+政务”的推进，为公权力的内外部监督提供了技术与渠道支持，大大加强了对政府及其公职人员的监督，将有利于减少贪污腐败、违法违纪等行为的发生进而为塑造廉洁法治的政府形象提供了新的契机。
（二）“互联网+政务”背景下我国政府形象塑造面临的挑战
1．政务公开的多媒体化挑战政府的舆情引导力
随着“两微一端”等新媒体的发展，政务公开的渠道也逐渐由传统媒体拓展到政务微博、微信公众号、头条号、政务 APP 等新媒体平台。借助网络化、数字化的方式实现了政策文本、行政法规与行政规章等硬性文字内容与音频、视频相结合的软性化表达，政务信息发布与传播呈现出多媒体化态势。政务新媒体的迭代更新极大地改变了政府所处的舆论环境，在实现政策文本软性化表达的同时对政府的舆情引导力提出新的挑战。传统媒体时代，政府掌控着舆论的主导权，媒介工具是政府对外宣传、发声的喉舌。新媒体时代，人人都是信息的发布者、传播者和接受者，公众已经由过去被动地接受信息转变为主动地检索和筛选信息，政府在社会公众中话语权的主导地位受到撼动。另外，由于网络舆论的匿名性和多样性，有很多非理性的不良舆论存在，再加上舆论裂变式传播，极容易造成很强的舆论煽动性。[4]网络的复杂性加大了政府舆情管控难度，封、堵、删的传统公关手段已经无法遏制网络舆情的肆意滋长及蔓延，政府如不正面迎接网络舆论的挑战、及时引导，将会严重损坏公众对政府形象的认知。
2．政务服务方式的智能化挑战政府的网络安全治理能力
“互联网+政务”借助互联网技术、互联网思维及互联网资源推动政务服务的数据化、在线化、便捷化，并逐渐打通线上政务服务与线下政务服务无缝对接，为公众提供简单、快捷、全天候、无技术与操作障碍的智能化政务服务。据 CNNIC 第 39次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至 2016 年 12 月，我国在线政务服务用户规模为2.39 亿，占总体网民的 32.7%，线上政务服务使用率为 82%，大大超过线下政务服务 18%的使用率。其中，通过支付宝或微信城市服务平台获得政务服务的使用率为 17.2%，是使用最多的政务服务方式，其次为政府微信公众号，使用率为 15.7%，政府网站、政府微博及政府手机端应用的使用率分别为13.0%、6.0%、4.3%。线下政务大厅和政务热线使用率分别占比为 12.5%和 5.5%。由此可见，我国政务服务方式的智能化已经达到较高水平。但是，智能化的政务服务方式又容易引发个人隐私数据及身份信息泄露的安全风险，挑战着政府的网络安全治理能力。
3．政民互动平台的社会化挑战政府的公众回应力
在互联网与政务融合发展的背景下，社会公众与政府的沟通互动方式也逐渐由领导信箱、留言板等单向方式向以政府门户网站为核心，即时通信软件、网络新媒体等协同发展的网络化、社会化双向交流互动转变。“互联网+政务”借助社会化的交流互动平台，让社会公众平等地参与到政府决策、行政执行、行政协调、行政监督的全流程中来，实现了政府与各社会主体全天候、多渠道、全过程的沟通交流。社会公众在与政府进行互动交流的同时，也要求政府及时有效地对公众意见进行处理与反馈，对政府的回应力提出了更高的要求。面对网络交流互动平台纷繁复杂的社情民意，政府该如何及时、准确、全面地收集、筛选、整理、加工信息并迅速、有效地对社情民意作出回应，满足公众的合理需求，为公众答疑解惑成为当下的又一难题。“互联网+政务”背景下，政民互动平台的网络化、社会化挑战着政府的回应力，政府只有在及时、准确地了解社情民意的基础上迅速决策、及时回应、主动作为，才能更好地塑造良好的政府形象。
三、当前我国政府形象塑造中存在的问题
（一）公务人员的公众形象意识淡薄
我国公务人员的公众形象意识淡薄有其历史根源，且近年来，随着网络的发展又将公务人员的公德与私德置于公众及媒体的监督之下，对公德缺失、私德败坏等现象产生了放大效应，而公职人员的公众形象意识又滞后于网络的发展更新速度，这些因素综合起来对我国当前政府形象塑造产生了极大困扰。我国政府推进“互联网+政务”的目的是为了更好地便民利企，突出了“公民本位”的政府治理观。然而受传统“官本位”的价值观影响，许多公务人员对自身的角色认知存在偏差，将自身定位为高人一等的官老爷。同时，网络的发展使政府及其公职人员的言行处于媒体和公众的密切关注之下，政府及其公职人员的任何不恰当言行，都有可能经网络传播、发酵引发公众热议，最终造成无法挽回的负面影响。近年来，部分官员的雷言雷行在网上层出不穷，“官二代”炫富事件、官员包养小三事件、贪污受贿事件等丑闻亦经媒体不断爆料，这些事件经网络媒体的传播蔓延对政府声誉和形象造成严重的负面影响。
（二）公务人员的网络公关能力欠缺
随着“互联网+政务”的推进，政府网络公关在塑造、维护、优化政府形象上由于具有低成本、及时性等原因逐渐成为政府日常公关工作的重要组成部分并被提上政府工作日程。然而，由于我国网络公关起步晚、发展慢，公职人员的网络公关意识不强、网络公关的知识储备不足等原因，在实际工作中，我国公职人员的网络公关能力欠佳。首先，部分公职人员对网络公关媒介工具的掌握能力有限。“互联网+政务”的发展要求公职人员熟悉并掌握政府网站、微信、微博、政务 APP 等多元媒介工具的应用，但是部分年龄较大或者偏远落后地区的公职人员网络知识匮乏，对这些政务媒介工具的掌握及应用能力有限。其次，公职人员对网络话题的敏感度不足，对舆情的反应速度慢。网络时代，虽然信息传播速度快、范围广、影响大。但是，任何网络事件的产生都有一个酝酿、发酵的过程，只要及时发现、及时处理，都可以避免或者减小影响范围。
（三）政务新媒体的融合发展程度不够
“互联网+政务”背景下，政府网站、政务微博、政务微信、政务头条号、政务客户端等政务新媒体为政府工作的开展提供了多样化的渠道，不断推动政务工作更加高效、便民、智能化。但是，当前在政务新媒体的建设中缺乏完善的国家层面的顶层设计和标准规范，各地政府在建设运营政务新媒体时尚存在一系列问题，政务新媒体的融合发展程度不高。目前，我国各地区、各层级政府在政务新媒体建设规划的初始阶段缺乏整体性、长远性的统筹考虑甚至有少数政府建设政务新媒体的初衷仅仅是为了应付上级政府的考察；在政务新媒体平台的运营过程中，内容发布缺乏精准定位、后台维护缺乏专业管理；对政务新媒体平台运营效果的监督考核机制尚不健全。综上所述，我国目前政务新媒体平台数量虽多，但是内容重复建设、质量参差不齐、运营效果不佳，融合发展水平低。
（四）网络监管体制机制及法律法规不健全
网络在拓展社会公众人际交往渠道、给予其更多话语权的同时，也容易滋生网络谣言、虚假新闻甚至是网络暴力事件，对政府形象塑造产生不良影响。为此，加强网络监管，建立健全网络监管体制机制及法律法规对当下我国政府形象塑造极其重要。近年来，我国政府对于互联网的发展给予了高度重视，但由于认识不足、管理手段欠缺等原因，造成目前网络立法滞后、网络监管主体复杂、监管政策失衡等问题，给社会的和谐稳定造成了影响。[5]首先网络监管法律法规尚不健全，在效力、兼容性、可操作性等方面仍然有待加强。其次，网络监管主体复杂，体制机制不畅。国家互联网新闻办公室、国家广电总局、工业和信息化部等多部门共同监管网络，多主体的职责权限范围模糊，容易导致重复监管或者监管缺位等问题。最后，网络监管政策失衡，当前，政府在处理网络问题时主要采取"堵"的公关策略，"堵"是在问题发生后为防止事件的负面影响扩大蔓延而采取的事后治理措施。这种处理方式只能在一定程度上减小负面影响，却无法从根本上解决问题。
四、"互联网+政务"背景下构建良好政府形象路径分析
（一）提升公务人员的公众形象意识
在民意彰显的时代，政府官员作为政府形象的缩影，是政府形象的外在表现，其个人言行不仅代表着他个人，更是代表着政府，将会直接影响到社会公众对政府的认同感和支持度。[6]
因此，公务人员必须加强公众形象意识，自觉加强自身的思想道德修养，努力提升个人品德和社会公德，树立良好的公众形象。首先，公务人员应转变“官本位”的传统观念，树立为人民服务的“公仆”意识和“公民本位”的价值观念。其次，政府应加强公职人员的职业伦理道德建设。由于信息不对称，社会公众在与政府的委托代理关系中处于弱势地位以及公职的特殊性，必须加强对公职人员的职业伦理道德建设，通过思想上的教育提升公职人员的公众形象意识。最后，加强公务人员思想道德及行为约束的规范化、制度化建设。公务人员公众形象意识的提升不能仅仅依赖公务人员自身的自我约束，还必须加强制度化的行为规范和法律法规等外在的约束。
（二）加强公务人员的网络公关能力培训
在互联网与新媒体高度盛行的当下，公职人员必须熟练掌握两微一端等新媒体工具才能更好地优化、塑造良好的政府形象，且针对我国公职人员网络公关知识欠缺、能力欠佳这一现实困境，必须加强公务人员的网络公关能力培训。首先，加强公职人员的网络公关理论知识学习。提高公职人员网络公关知识储备是提升网络公关实际操作能力的前提，为此，必须定期或者不定期地组织公职人员进行网络公关理论知识的学习。其次，拓展公务人员的公关能力培养途径。可以通过脱产培训、业余自主学习、短期集中培训、社会教育等多种方式提升公职人员的公关能力。最后，制定符合实际且具有个性特色的公关能力培养计划。在加强全员公关知识学习的同时，针对不同级别、不同岗位、不同地区的公职人员制定有针对性的公关能力培养方案，对公职人员进行因材施教、因岗施教的公关能力培养。新时期，还应有针对性地加强落后地区及年纪较大、网络知识匮乏的公职人员对两微一端等政务新媒体工具的学习与运用。
（三）推动政务新媒体平台的融合发展
政务微信、政务微博等政务新媒平台是“互联网+政务”背景下开展政务工作的重要载体，是政府对外宣传与交流的重要媒介，只有推动政务新媒体平台的融合发展，才能更好地提升政府的美誉度与信任度，塑造良好的政府形象。首先，应加强顶层设计，统一规范标准。使各地区、各层级政府在建设政务新媒体时有统一的指标体系、标准规范可以遵循，避免各行其是。其次，各地区、各部门在政务新媒体的建设过程中要准确定位平台功能，不能盲目跟风模仿，要形成各自的特色。同时，可以加强与其他部门的合作，形成聚合效应。最后，建立健全对政务新媒体平台建设的监督考核机制，并将考核结果纳入公务人员及部门的绩效考核中来。同时注意对新媒体平台建设情况进行考核评价时不能一味地追求点击量、转发数，要以效果为导向，是否切实地从公众的实际需求出发，是否与网民建立起良性的互动关系等。
（四）建立健全网络监管体制机制及法律法规
网络时代，良好政府形象的塑造必须要有和谐的网络环境。为此必须加强网络监管，建立健全网络监管体制机制及相应的法律法规。首先，加强网络监管的法制建设。建立健全网络监管的法律法规，通过法律法规形式对网络监管主体的职责权限进行规定，并明确被追责的各方主体应承担的责任。其次，建立健全网络监管体制机制。政府在理顺各监管主体职责权限的前提下充分发挥自身的网络监管职责，并为其他监管主体及公众提供服务，同时引导互联网行业加强自律。最后，政府应采取“疏”和“堵”相结合的网络监管政策。“互联网+政务”背景下，网络问题频发，政府单方面的“堵”已经无法适应新环境的需要，只有与各主体加强交流、达成共识、寻求合作才能从根本上解决问题。为此，必须“堵”和“疏”相结合，建立事前预防、事中调节、事后治理的网络监管长效机制，在积极培育健康的网络环境、促进其有序发展的同时，对出现的网络问题予以纠偏、治理。
五、结语
“互联网+政务”背景下，政务平台更加多元化、政民互动更加便捷化、政务服务更加智能化，为良好政府形象塑造提供了新的契机，但与此同时政务公开的多媒体化挑战政府的舆情引导力、政务服务方式的智能化挑战政府的网络安全治理能力、政民互动平台的社会化挑战政府的公众回应力。“互联网+政务”的发展使得政府形象塑造的舆论环境、公关媒介都发生了巨大改变，对政府公务人员的网络公关能力也提出了更高的要求。为此，必须提升公务人员的公众形象意识，加强公务人员的网络公关能力培训，推动政务新媒体平台的融合发展，建立健全网络监管体制机制及法律法规，更好地塑造公开民主、高效智能、民主法治的政府形象。
参考文献：
[1] 邓北美 . 探索“互联网+政务服务”新模式[EB/OL].[2017-08-10].http://www.echinagov. com/view/comment/167.html.2016-4-29/2017-02-20.
[2]贾聪聪.“互联网+政务服务”--我国电子政务服务新模式探究[J].数字图书馆论坛，2016（8）：60-66.
[3]国家互联网信息办公室.中国互联网络发展状况统计报告[R].北京：中国互联网络信息中心,2017.
[4]翟年祥,汪莉.论全媒体时代我国政府形象的塑造[J].安徽行政学院学报，2014（4）：92-96.
[5]李琬勍.中国政府网络监管存在的问题与对策研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2016.
[6]廖为建.论政府形象的构成与传播[J].中国行政管理，2001（3）：35-36.
