摘要：“互联网+政务服务”作为一种提升政府治理能力、优化政府结构体系的新路径, 逐渐引起国际国内的广泛关注。以2015中国“互联网+政务”最佳实践案例中“最佳政务服务平台”的7个获奖单位为研究对象, 采用多案例分析法对“互联网+政务服务”平台建设的目标、主体、领域、内容、运行机制等基本特征进行案例分析与描述性解读, 并以此为基础从理论层面对“互联网+政务服务”平台建设的动因、绩效评估等方面进行了深层探讨和全面考察。
一、引言
我国正处于信息技术快速发展的时期, 以互联网为标志的科技革命对我国经济、文化、社会等多个领域产生深刻影响, 为传统公共事务治理模式转型带来新的生机。2015年, 国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》, 明确指出多个重点行业的发展要与互联网思维相融合, 这既是上层建筑对经济基础新常态变化的适应, 也是对社会范围内涌现的“互联网+”浪潮的肯定[1]。在此背景下, 各行各业越来越关注“互联网+”这一社会发展新形态, 开始探索将互联网的创新成果与本领域深度融合的新路径, “互联网+”创新的案例不断涌现。
作为社会发展的领导核心, 政府部门能否抓住“互联网+”的变革契机实现政府职能的转变、行政绩效的提高以及国家治理体系和治理能力现代化, 成为社会各界关注的焦点。当前, “互联网+政务”的概念在各级政府会议和工作汇报中频繁出现, 但是究竟怎样建设还处于起步的阶段。因此, 本文在把握“互联网+”内涵的基础上, 对在2015中国“互联网+政务”最佳政府网站评选中获得“最佳政务服务平台”奖的7项实践案例进行多案例分析和描述性研究, 深入探讨“互联网+政务服务”平台建设的特征、动因和绩效。
二、案例来源与介绍
“中国智慧政府发展年会”于2012年由中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联政府网站评测研究中心等机构共同发起, 年会每年举办一届, 鉴于2015年年会的主题为“探索互联网+政务实践标杆, 发掘政府服务最佳案例”, 与本文研究主题最为切合, 因此选取2015年会中评选的最佳实践获奖单位作为案例来源。
这次大会共分设7个奖, 分别为“最佳政务服务平台”“最佳政务资源集约化平台”“最佳政务应用移动化平台”“最佳政务治理数据化平台”“最佳政务渠道O2O化”“最佳政务应用智能化平台”“最佳政务信息透明化平台”, 共50个获奖单位。本文主要选取“最佳政务服务平台”的7家获奖单位 (农业部、浙江政务服务网、海南省网上审批大厅、江西政务服务网、i厦门一站式惠民服务平台、江苏人力资源和社会保障网、鄂尔多斯政务服务网) 为样本 (如表1所示) , 以能检索到的所有公开资料为标准进行分析。案例数量虽然有限, 但是鉴于这7个样本是从众多参选单位中评选出来的, 具有很强的代表性, 本研究的结论对“互联网+政务服务”平台建设实践亦具有借鉴意义和推广价值。
三、“互联网+政务服务”平台建设的特征
通过对相关资料的梳理研究发现, 7个获奖单位从总体目标到建设主体再到具体内容略有相似, 但细察之下存在很大差异。这一方面说明“互联网+政务服务”平台建设抓住了网络背景下政府网站建设的核心要素和关键要求, 另一方面, 由于资源禀赋和组织结构存在差异, 各地平台建设过程中亦呈现多样化趋势。本部分试图在分析具体样本和资料的基础上, 通过对“互联网+政务服务”的建设目标、建设主体、内容与领域以及运行机制的梳理来总结归纳平台建设的特征。
(一) 建设目标分析
通过对获奖理由以及相关资料的梳理和归纳分析, 7个获奖单位的“互联网+政务服务”平台的建设目标如表2所示。
通过对7家政府网站建设目标的对比发现, 整体来看它们的目标都包括以下几点: (1) 优化服务流程, 建成“一站式”的行政权力清单事项和便民服务事项处理平台; (2) 整合公共资源, 借助大数据技术推动数据资源的整合与开放; (3) 扩展移动终端, 构建集PC端、移动端Web、APP于一体的综合服务体系。此外, 有的政府网站还根据自身资源禀赋情况设置了个性化目标。例如, 鄂尔多斯市政务服务网提出要依托平台动态编制市、旗区、苏木 (乡镇) 三级的政府权力清单, 浙江政务服务网提出要与支付宝、微信等知名互联网平台合作, 实现服务拓展和用户引流。总的来说, 政府网站在“互联网+政务服务”方面的建设目标还是集中于数据开放和服务集成。
表1“政务服务平台化”获奖单位简介
表2“政务服务平台化”获奖单位的建设目标
(二) 建设的主体、内容与领域
“互联网+政务服务”的建设主体、内容与领域涵盖参见表3。
建设主体的构成反映出中央政府与地方政府行事设权的能力差异。在获奖的7家政府网站中, 有一家由国务院部门承办, 四家由省级政府承办, 两家由市级政府承办, 无县乡级政府网站。这一方面体现出政府在公共资源配置水平上的区别:国务院、省、市级政府基于自身更大范围的资源调动能力, 能够在数据汇集和管理服务现代化方面率先尝试;另一方面, 这也给县乡级政府提出了迎合“互联网+”趋势下的政府服务新要求, 促使其在学习上级政府的基础上更好地完善公共服务。
在对7家政府网站建设内容和领域进行分类的基础上, 进一步对其呈现出的特征进行个性分析:农业部作为国务院的组成部门, 其门户网站承担着统御全国农业信息的任务, 呈现出全国性和服务内容专业性的特征;浙江、江西作为省级政府, 政务服务带有省域性特征, 又因省级职能要求, 兼具服务内容综合性特征;海南省网上审批大厅专注于行政审批相关事项, 具有省域性、服务环节单一性特征;江苏人力资源与社会保障厅是省级政府组成部门, 专注于提供人力资源和社会保障服务信息, 具有省域性和服务内容专业性特征;厦门市是副省级城市, 其政府网站相应具有大都市区域特征、服务内容综合性特征;鄂尔多斯的政务网覆盖市、旗 (区) 、乡镇 (苏木、街道) 、村 (嘎查、社区) 四级公共服务, 具有综合行政区和服务内容综合性的特征。
虽然建设领域各有差异, 这7家政府网站在建设内容上却很相似。比如, 江苏省网站提出“统一服务, 构建统一信息化平台”, 海南省提出“以‘绿色通道’打造办事服务‘新速度’”, 浙江省提出“数据开放板块促进数据社会化应用”。从这些要求可以看出, 政府建设网站的共同目标是通过数据开放推动执政流程透明化、通过数据聚合推动信息关联化、通过数据共享推动市民体验优质化。分析结果表明, “互联网+政务服务”平台建设的目的趋向于打破“信息孤岛”[2]、降低办事主体的交易成本、给市民带来便捷体验以及提高政府行政效率, 这正与互联网时代信息发展的方向相符。
(三) “互联网+政务服务”平台运行机制
作为一种具体实践, “互联网+政务服务”的平台建设包含办事主体、职能事项、运行逻辑的交叉和互动, 是一个复杂的过程。在这个运作过程中, 政府主体秉持信息化理念, 通过数据化途径, 采用集中、协同、整合的模式发布事项并办理, 积极承担起提供公共服务的职责。其运行机制可归纳为以下几个方面:
表3 获奖单位主体、内容与领域
一是以事项办理为切入点, 形成政府网站与职能机构纵横交错、网络机构与实体大厅遥相呼应的网络体系[3]。案例选取的政府网站在行政事务或其他业务办理方面都致力于建立“一站式”服务平台, 推行“智能服务、公开办理”的操作方式, 实现本网站与全省网上审批系统、全省统一数据交换平台和全省便民事项服务平台的无缝对接, 确保公众可以及时、便利地办理所需网上事项。一方面, 政府在各级服务平台之间实现数据交换和资源共享, 提升自身的网上服务能力;另一方面, 民众也真正享受到“一站式办结”的便利。
二是以简政放权为突破口, 构建程序整合与服务承诺相匹配、业务办理与平台交互相适应的运行机制。政府网站建设的中心内容是打破传统的部门主义思想, 推动政务服务体制创新。在程序整合方面, 政府平台将深化行政制度改革作为转变政府职能的突破口, 对于众多政务事项采取合并、取消、下沉等方式进行裁并, 在简化办事程序的同时实现了网络并联审批。在服务承诺方面做到全程留痕、实时监督和电子监察, 公众可对办理事项进行动态跟踪和事后评价。此外, 政府网站注重强化政府部门之间的信息沟通, 公众可浏览各级各部门的服务, 有利于构建横向联动办理机制。
三是以优质服务为归宿, 提供场景式服务与用户体验相结合、数据开放与移动终端多样化相促进的成功经验。自从国家发布《促进大数据发展行动纲要》后, 全国各级政府秉持数据开放的理念加强网站建设。在网站设计上, 政府网站通过对设计语言的良好控制, 致力于构建良好的用户体验场景, 提升用户浏览网站时的体验感;在数据发布上, 通过主题分类的方式将各类在线服务进行整合, 并将服务拓展到多方终端, 使用户在线登录后即可实现所有服务一网办理。政府网站借助各类搜索引擎、客户端等新渠道提升了自身数据汇聚与数据分析能力, 实现了社会服务管理工作的创新。
四、“互联网+政务服务”平台建设的动因
“互联网+政务服务”为何发生, 什么是推动“互联网+政务服务”平台建设的根本动力, 这是比较复杂的问题。互联网的飞速发展给政府的管理、服务和社会治理带来机遇, 但并不能称其为动因。“互联网+政务服务”平台的建设虽然与新技术广泛应用紧密相关, 但信息化背景并不是催化政府建设服务网站的唯一因素。政府工作改变的动因一方面源于日新月异的外部环境变化, 另一方面催生于内部调整的需要。因此, “互联网+政务服务”平台建设是政府内外双重因素共同作用的结果, 具体来说是由多重逻辑共同推动的。
(一) 科层逻辑
从科层逻辑角度审视, “互联网+政务服务”平台建设与我国政府治理和官员激励模式有深刻关系, 具体来看是指中央政府纵向行政发包、逐级淘汰官员的治理逻辑[4]。一直以来, 我国政府的公共和行政事务都是由中央逐级向下一级政府发包, 一直到最基层政府, 基层信息也只能通过官僚体系层层向上传递。到了互联网时代, 中央政府的治理要求借助信息网络实现更加扁平化更具有互动性的信息传播, 政府信息传播要从单向度信息传播向多维度互动式信息传播模式转变, 提高公共信息的传播效率, 降低治理成本, 进而提升治理绩效。建设“互联网+政务服务”平台成为互联网时代地方政府的中心工作。因此, “互联网+政务服务”平台建设可以看作是中国逐级行政发包体制自上而下推动的必然结果。中国政府所拥有的权力往往是无所不包的, “互联网+政务服务”平台的建设状况正是中央政府和上级政府对地方政府在政务服务方面的重要考核内容。此外, 与逐级发包结构相对应的是一个逐级淘汰的官员晋升制。行政发包为下级政府官员设立了一个总的绩效指标, 这个指标由过去只是单纯地考核GDP向如今考核民众满意度转变[5], 因此, 官员为了保住官位实现晋升, 必须达到信息时代民众满意的要求, 大多数地方官员争先恐后地做得符合上级要求和民众偏好, 涌现出一大批“互联网+政务服务”平台建设的试点。
(二) 竞争逻辑
地方政府间的“竞争锦标赛”是“互联网+政务服务”平台建设的一个重要推动因素。虽然行政发包与逐级淘汰确实构成地方政府纵向激励的重要来源, 但中国地方政府内部激励的长期因素中仍存在其他推动力量, 政府之间的横向比较就是其中一个主导力量。就选取的“互联网+政务服务”最佳实践获奖单位而言, 评选的过程本身就包含了政府之间横向竞争的行为逻辑。中央设立了一个以电子政务实践完成度为指标的晋升竞赛, 将关心仕途的地方政府和官员置于强激励之下, 竞赛优胜者获得的不仅是“政务服务标杆”的称号, 还将为今后的组织考核提供重要竞争力量[6]。“互联网+政务服务”成为展示政府治理能力、比较政府管理范式和衡量政府服务质量的重要路径。因此, 政务服务平台建设就成为政府横向竞争的重要手段。这可以很好解释为什么中央政府颁布一个服务型政府的建设目标, 下级政府就会竞相提出更具体化的建设路径, 在“互联网+政务服务”的平台建设中, 地方政府可能借助口碑良好的网站建设在锦标赛中拔得头筹。
(三) 服务逻辑
“互联网+政务服务”平台建设源于政府转变职能、简政放权和建设服务型政府的需要。党的十八大报告明确指出, 要深化行政审批制度改革、推动简政放权、加快转变政府职能, 其目的在于推动政府改革纵横联动, 从减少审批向层级放权、监管、服务并重。“互联网+政务服务”平台建设的一大重心是行政审批制度简化[7]。网络平台具有信息高度集中、分类简化和指令搜寻的功能, 各政府部门利用信息技术极大减少了信息搜寻和处理时间, 同时利用网络将办事流程和规则公之于众, 改变了过去“民众跑断腿”的局面。此外, “互联网+政务服务”在“互联网+”的基础上更进一步强调了政府的服务理念, 要求政府以互联网思维服务于民, 由原来的被动服务转化为主动作为。因此, 在政府自我革新和职能转变的动力之下, 借助网络建设服务型政府的模式应运而生, “互联网+政务服务”网站平台正是集合了新时期政府行动逻辑的范本。
(四) 学习逻辑
“互联网+政务服务”平台建设是全球化背景下国际和国内政府部门建设电子政务创新经验的扩散, 也是政府主动应对信息化变革的模仿与学习。电子政务的建设是一种“示范”, 是政府在网络时代建设的经验、知识、信息等示范对象经由网络这一平台不断扩散的过程。在信息化的大数据时代, 创建电子政府在信息科技的引导下已成为各国发展的高效动能之一。2014年联合国发布《联合国电子政务调查报告》, 在以电子政务发展指数 (EGDI) 为衡量标准的全球电子政务绩效水平排行榜中, 欧洲凭借最高的EGDI指数居领先地位, 美洲紧随其后, 韩国则成为亚洲电子政务创新水平的领跑者。一旦一个国家开始了电子政府建设, 其建设过程的观念、制度、政策、模式等方面的创新就会成为样本, 引导其他后行者借鉴学习。“示范”的效果往往还与政府自我学习能力密切相关[8], 地方政府若能主动接受“示范”主体的创新扩散, 并因地制宜地强化其中有价值的信息, 就能更好地促进服务型政府建设。
五、“互联网+政务服务”平台建设的绩效
“互联网+政务服务”平台建设的绩效在于, 在新的技术条件下提升政府的管理能力和效率, 是政府创新活动价值的体现。哪些群体从该平台建设中受益, 获得了何种直接或间接利益?对于这些问题, 本研究认为绩效的准确量化难以实现, 绩效评估不仅仅需要考虑主办者和受众群体所获得的直接利益, 还要从宏观角度思考其所带来的社会效益、创新效益等间接利益。
(一) “互联网+政务服务”平台建设的主办者
政务网站建设的主导力量是政府部门, 政府部门具有强烈的变革意愿。在过去, “办事难”“办证难”“审批难”是社会公众普遍反映的突出问题, 政府办事的程序存在透明度低、拖沓繁冗的弊病, 由于自由裁量权过大和监督乏力, 政府部门互相推诿之事时常出现。“互联网+政务服务”平台的建设在一定程度上改变了这种现状, 在网络传递的乘数效应、治理高效性、网络办公便捷性等特点的综合作用下, 政府现代化治理能力快速提升。政府绩效的提升集中体现在以下几个方面: (1) 政务服务形式不断创新, 政府正逐步摒弃过去低效的纸质化办公程序, 网络手段使政府服务便捷普惠。 (2) 政务服务内容不断深化。政府办事由过去的单向传达变成社会公众广泛参与, 通过网络征询、公开投票、投诉建议等方式促进政务公开。“互联网+政务服务”平台的建设在政府与社会之间搭载了一座沟通的桥梁, 使公众参与行政事务“天堑变通途”, 政府履职能力大幅提升。 (3) 政务服务成本不断降低, “互联网+政务服务”通过聚合信息、共享信息降低政府行政成本, 借助“云移物大智” (云计算、移动互联网、物联网、大数据、智慧政务) 五驾马车实现了政务服务的技术变革。
(二) “互联网+政务服务”平台的使用者
信息时代政务处理不同于自上而下的信息传递式办理, 给予了社会民众更多的自主性, 缓解了民众对于批条式政府行事的逆反心理, 在一定程度上完成了从“群众跑腿”到“信息走路”的转变。“互联网+政务服务”为民众提供了便捷高效的事项办理渠道。在江西省新余市仙来湖社区服务中心, 一位老人登上江西政务服务网后只用了两分钟时间就一次性办完了老年证, 既不需要出示各种证明材料的原件, 也不需要留下复印件。对于民众而言, “互联网+政务服务”平台的建设免去了他们办事辗转多地和材料需求复杂的困扰, 现在, 他们只需用身份信息注册登录, 即可实现各类事项即时办理。政府服务平台使得社会发展更具有内源动力, 可以有效避免政府主导性治理的负效应和后遗症, 民众可以和政府进行平等的互动和信息反馈, 从而体验到优质、规范、透明、便捷、人性化的管理与服务。总体来说, “互联网+政务服务”平台建设是对社会公众的服务需求回应, 提升了群众的办事体验。
(三) “互联网+政务服务”平台的示范对象
政府治理体系变革往往具有一定的示范效应。对于政府网站建设活动来说, 对“示范”进行合理复制并结合本地特点进行完善, 有利于以较小的试错成本完善政府治理体系。前文分析指出, 本文选取的“政务服务平台化”获奖单位多是省级政府网站, 而县级政府作为最贴近群众、最直接服务群众的基层政府机构, 其网站建设却相对滞后, 限制了其在为人民服务方面发挥的作用。目前, 省市级政府网站“互联网+政务服务”平台的建设对于县区级政府网站的体系构建恰好起到了示范作用, 县区政府网站针对自身服务功能不完善、信息资源缺乏整合、管理体制不健全等问题, 可向成功典范寻求帮助, 通过模仿与创新完善自身政务服务和管理功能。经验复制在一定程度上降低了创新成本, 压缩了创新周期, 以“先行先试”者带动“后发后学”者, 帮助这些政府 (尤其是县级政府) 网站克服创新瓶颈, 政府网站建设事半功倍。
六、总结
“互联网+政务服务”是政府顺应信息化趋势、承接国家顶层设计的现实之举, 以“互联网+”为助力, 政务办理的方式越来越趋于数据化和多元化。政府在建设政务服务网站的过程中形成了数据集中、信息联动的特征, 给社会民众带来的是“一站式”办理的便捷体验。究其动因, “互联网+政务服务”平台建设源于政府行政体制的内部激励因素和外在治理需求的共同推动, 本文将其概括为科层逻辑、竞争逻辑、服务逻辑和学习逻辑。此外, 通过“互联网+政务服务”的平台建设, 多方主体从中受益, 本文从宏观角度考察了平台建设给主办者、使用者和示范对象带来的效益。
然而, “互联网+政务服务”平台建设并不是一帆风顺的。目前, 我国互联网普及率达到51.7%, 超过了世界平均水平, 但是中国的互联网发展呈现出一种地区的不均衡性。由于西部地区基础薄弱, 互联网基础设施建设远不及中部和东部, 我国电子政务发展呈现出东强西弱、城乡不均的态势, “数字鸿沟”亟待解决。此外, 电子信息时代虽然打破了传统政务办理中信息不对称的局面, 但也使社会公众的思维更加发散, 网民更容易将地方政府的政务平台运行效果进行横向比较, 政府如果固步自封、不依时而变, 以往的建设成果可能功亏一篑。不仅如此, 目前政府网站建设的重点在“政府服务”方面的部署, 而对部门协同的推进力度略显不足。受传统部门利益的影响, 地方政府在进行“互联网+政务服务”建设时往往只考虑本部门绩效, 出现了网站建设标准不一、业务不协同、层级服务断层的部门壁垒, 由此可能导致电子政务发展效果难以尽如人意。
这种情况下, “互联网+政务服务”平台建设任重道远。首先, “互联网+政务服务”的发展应该是一个自上而下、试点推广的过程。政府应该在宏观层面上落实分工, 选取一些互联网示范点先行先试, 然后再将示范点在建设措施、制度创新、运作方法等方面的经验加以推广, 为中小城市的电子政务建设探索可靠路径。其次, 随着互联网应用的不断深入, 评估政府服务的方式也应该与时俱进, 政府在建设网站的同时应该嵌入电子化绩效评估系统, 将对政府服务内容和权力运作过程的监督落在实处, 激发电子政府的监督潜力。另外, 电子信息时代的政府建设包含了“互联网+”的融合思维, 需要政府有更加广阔的思维和跨层级合作的意识, “互联网+政务服务”必须建立在跨部门、跨区域的数据开放与共享之上, 以“大数据”思维促进政府体制改革和服务型政府建设。
总地来说, 我国“互联网+政务服务”建设有着美好的发展趋势, 但在政府治理创新方面, 我们做得还远远不够。基于“互联网+政务服务”平台建设的多案例分析, 只能停留在目前现状的描述性解读, 我国电子政务向高级发展阶段跨越的时期并未到来, 因此难以对“互联网+政务服务”平台建设未来的发展进行更加深入具体的理论指导。另外, 案例数量也存在一定不足, 这使得分析结论可能出现偏差。但需要强调的是, 案例覆盖了“最佳政务服务平台”奖获奖项目的全部案例, 具有相当程度的代表性。以上这些问题在短期之内很难得到解决, 只有随着政府实践的不断发展, 相关研究才能进一步深入, 在探索中前行。
