摘要：政务服务标准化是政府标准化建设的一项重要内容, 也是推进政府治理现代化的必然要求。实行政务服务标准化, 旨在实现政府对国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化, 从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。实行政务服务标准化, 可以借助标准化的原理方法, 整合经济、政治、文化、社会、生态等各方面资源创新政府治理模式, 为解决政出多门、各自为政、自由裁量、互不相关以及社会资源分配不公、政府与市场关系不顺等问题提供技术支撑, 推动实现政府治理行为规范化和社会治理资源优化配置。这无疑将有利于深化行政体制改革、正确履行政府职能, 进而提升政府治理现代化、提升国家软实力。
一、国外政府服务标准化体系现状
随着社会经济的快速发展和生活水平的不断提高, 民众对政府服务需求和质量要求不断提高。如何更好地满足社会公众需求, 成为摆在政府面前的一道难题。自上世纪80年代以来, 西方国家开始推行政府治理范式改革, 通过多种举措为社会公众提供优质高效的政府服务。作为优化管理效能和提升服务质量的重要技术手段, 标准化受到了社会广泛关注与高度重视, 无论是以国际标准化组织为代表的国际组织, 还是以美国、英国、德国为代表的西方发达国家, 都开展了一系列政府服务标准化、规范化探索与实践, 取得了显著成效。
(一) 美国
作为世界上最发达的国家, 美国的政府服务体系早在其建国时就初具规模。1978年卡特政府“文官制度改革法案”的实施, 拉开了美国服务型政府建设的序幕, 逐渐形成了治理的完备模式。在高度发达的政府服务体系内, 美国开展了一系列标准化探索与规范化实践。早在上世纪90年代中期, 美国联邦政府下辖的200多个机构, 就已全面执行3000多项内容广泛、形式各异的政府服务标准, 为提升美国政府管理效能和政府服务质量发挥了重要的技术支撑作用。
(二) 英国
作为老牌发达资本主义工业国家, 英国历来高度重视标准化工作, 近年来也将关注重点从传统的工业领域扩展至政府服务领域, 其中最重要的成果是“公民宪章”运动。“公民宪章”运动于1991年由时任英国首相梅杰发起, 旨在推动公共组织起草、公布、实施一整套清晰完整的政府服务标准体系。英国政府要求所有公共服务机构和部门制订各自的标准, 具体内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排, 但标准的研制设计必须依据“明确的服务标准”“透明度”“顾客选择”“礼貌服务”“完善的监督机制”“资金的价值”6个指导原则, 以满足公民对政府服务的需求。
实践证明, “公民宪章”运动明显改善了政府公共服务绩效。例如:税务局公众服务满意率达到了84%;护照处办理护照的最长时间减少了79天。同时, 该运动在国际上引起了巨大反响, 许多国家纷纷仿效。据不完全统计, 目前全世界共有近20个国家开展了与英国“公民宪章”运动类似的政府服务标准化活动, 促进了政府服务行为的规范化和服务质量的不断提升。
(三) 德国
德国政府非常重视政府服务标准化工作, 是世界上较早开展政府服务标准化工作的国家之一, 在政府服务标准化方面, 德国亦走在世界前列。相关数据显示, 截至2010年, 德国标准化学会 (DIN) 已发布实施社会管理和公共服务领域国家标准1.3万项, 位居全球第一。在国家标准体系框架内, 德国擅长使用“标杆管理”这种标准化绩效评估活动, 提升社会管理效能与公共服务水平。在德国社区管理联合会 (KGSt) 研究实施的“公共交互指标网络”中, 每一个网络都关注一个特定的社会管理和公共服务政策领域。德国各大城市的公共服务部门根据绩效评价结果, 相互吸取先进经验, 不断优化管理效能与服务水平, 有效提升了德国社会管理的整体水平。
二、我国政府服务标准体系现状
党的十八届三中全会提出, 政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施, 加强市场活动监管, 加强各类公共服务提供, 表明标准化工作已经纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计。标准化是提升政府治理现代化的基础性制度安排, 是与战略、规划、政策同样重要的政府治理手段, 如何将标准化的原理、方法融入到政府治理实践, 发挥好标准化在推进政府治理现代化中的基础性和战略性作用, 是一项值得深入探讨的重大课题。
我国政务服务标准化工作起步较晚, 至今不到10年的时间, 可分为三个阶段:一是创新探索阶段, 包括山东省在内的个别地方根据国标委等部门发布的《关于推进服务标准化试点工作的意见》, 率先探索开展政务服务标准化试点工作。二是推广试点阶段, 在国家标准委的组织指导下, 总结先行探索地区的经验, 开展政务服务标准化工作试点项目。三是规范推进阶段, 国家标准委等部门和一些地方在总结试点经验的基础上, 根据行政体制改革和服务型政府建设的需要, 组织制定地方性和全国性的政务服务标准, 并付诸实施。目前, 全国约30个省、自治区、直辖市共建立了近100个国家级标准化试点项目, 17个省 (市、区) 在总结本地国家级或省级政务服务中心标准化试点经验的基础上, 陆续制定发布了100多项行政服务地方标准, 全国政务服务标准化正在加速推进。全国政务大厅服务标准化工作组以及全国行政审批标准化工作组的成立, 正是我国政务服务标准化工作快速发展的一个重要标志。
三、对比国外, 聚焦不足
(一) 宏观视角
从全国行政服务标准化发展的视角, 和先进国家相比, 我国国家行政服务标准体系还不完善, 标准数量和覆盖的范围不能有效支撑政府服务发展。与美国、德国相比, 在国家政务标准体系建设中, 相差甚远。应从国家层面制定、实施、运行完善的政务服务标准体系, 推进政府服务质量和效能的统一。
(二) 微观视角
行政服务主要集中在行政服务大厅。虽然我国成立了行政服务大厅标准化工作组来推进大厅的标准化建设, 制定了一些国家标准, 一些政府服务中心也开始标准化试点建设, 取得了一定的成效, 但是离真正的标准化支撑服务大厅运行模式, 还有很大的差距, 表现在国家标准不能满足需要、服务业试点模式不太适合、标准执行力度差等, 从而导致目前以服务大厅为载体的政府服务出现标准化水平不高、服务质量不统一、审查标准不一致等问题, 严重影响了政府服务的形象和效能。
四、大厅政务服务标准体系构建模式及不足
(一) 体系建设三类模式
行政服务大厅政务服务水平代表了政府形象。目前, 国家层面上制定出台了行政许可大厅服务、运行等国家标准, 各地的行政许可大厅也积极开展服务业标准化试点建设。通过标准化建设, 努力提升政府服务质量和效能, 打造政府服务品牌。
总结目前行政许可大厅开展服务标准体系建设的模式, 大体上分为三类:第一类是以服务标准化试点、社会管理和公共服务综合标准化试点为契机, 开展标准化体系建设, 依据是GB/T 24421系列标准即服务业组织标准化工作指南。第二类是以政务服务中心标准化工作指南要求, 建立的政府标准体系, 依据政务服务中心标准化工作指南第2部分:标准体系GB/T 32170.2-2015。第三类是地方标准化试点以及地方标准为依据开展的标准体系建设, 例如天津、安徽等省市。
(二) 模式特点、优势及不足
1. 服务业组织标准体系模式。
服务业组织标准体系建设模式在一定程度上引导了行政许可大厅开展标准化建设的系统性, 但由于该标准体系不是为专门政务服务标准体系量身打造, 所以难免有不适:第一, 服务业组织标准化工作指南是应用于为顾客提供服务的组织, 虽然政府服务也属于大服务范畴, 但是和为顾客提供服务的纯服务业组织有着根本性的区别。服务业组织服务主要是根据市场需求提供服务, 而政府这一公权力组织是在运用国家资源提供服务, 所以行政许可服务中心在依据服务业组织标准化工作指南在建立标准体系的过程中, 明显失去了政府服务这一特色和特点, 这套体系模式用在政府服务上显得不协调。第二, 标准体系不同层次, 名称一样, 造成意思混乱。比如第一层级中有“服务提供规范”, 而在其下的层级中, 也出现“服务提供规范”。相同的名称, 在不同的层级中出现但内容大不一样, 这给体系建设理解带来很大的不便, 难以操作。
2. 政府服务中心标准化工作模式。
该标准虽然初衷是量身打造适合行政服务中心的标准体系建设, 但是难逃企业标准体系建设以及服务业组织标准体系建设的思路, 其实是把企业标准体系和服务业组织标准体系两个体系建设进行了整合。不足包括:第一, 框架设置的项目不合适, 比如中心运行指南, 该标准中对运行指南的界定为执行的国家标准、行业标准和地方标准, 而标准体系本身执行的国家标准、行业标准和地方标准应该属于不同项目, 应该按照项目类别和单位自己制定的标准系统使用, 单独放置不利于各部门标准的使用。第二, 政府服务体系建设的重点不突出。专门的政府服务大厅标准体系建设应立足突出审批事项和公共服务事项的操作、突出政府服务大厅独特的运行和管理模式, 在建立标准体系时, 是应重点突出的模块。显然在全国行政服务中心标准体系建设中应用性不是很强。这个体系的架构不能体现政府服务中心本身体系建设的重点, 体系架构也失去吸引力和生命力, 难以在行政服务中心系统内推进和运行。
五、拟构建体系的框架图及标准体系表
建设一套合适的政府服务标准体系是解决目前行政许可服务中心问题推进标准化工作的关键所在。借鉴国家、地方行政标准体系建设的经验以及深入了解行政服务中心标准化的实际需求, 与时俱进, 探索建立以下模式来完善政府服务标准体系 (见图1) 。
借鉴国外、探索政务服务国家标准修订程序：
图1
一是制订方式。美国国家标准制定采用三种方式, 即投票调查法、委员会法和学会协会法。目前, 我国国家标准职能通过技术委员会审查, 由国家标准化管理委员会统一发布, 单一的方式, 造成时间周期长、标准制订灵活度不够等问题, 建议我国国家标准制定程序上, 模仿美国模式, 采取不同的方式。比如, 可以采用团体标准的办法, 鼓励成立全国性的政府服务协会、学会或联盟, 在成员间制订与时俱进的政务相关的团体标准, 并探索应用, 在条件成熟时, 上升为国家标准。
二是标准废止。在美国一项国家标准在批准后5年未进行修订或复审, 在未被标准执行理事会或标准审核指定组织授权延期的情况下, 该标准必须废止。自批准之日起10年未做修订或复审的美国国家标准应被废止。我国目前10年以上, 甚至20年以上标龄的标准依然存在, 严重影响了我国的国家标准体系。这些标准明显和当下的技术要求大相径庭, 建议借鉴美国10年必废止方式, 优化我国国家标准废止程序。
作者：高丽梅 张永来
