政府信息是行政权力运行的载体, 政府信息公开则是政府工作全领域、全口径、全流程的外化表现。政府信息公开的发展, 能够促进政府施政理念、治理能力和管理水平的全面提升, 也是推动现代化政府建设、强化公共问责和实现绩效改进的重要手段。自2007年国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》以来 (以下简称《条例》) , 基本形成了涵盖省、市、县、乡四级七类的政府信息公开的目录体系。从中央到地方政府为推进政府信息公开做出了诸多努力, 如加强制度建设, 出台实施办法, 重视信息化基础设施建设。但我国政府信息公开的状况仍不容乐观, 由中国社会科学院撰写的《中国政府透明度指数报告》指出, 2016年全国有六成县级政府信息公开评分不合格;Open Data Barometer发布的2016年全球政府透明度排名显示, 我国政府透明度水平较低, 排名仅为第71名。通过国内外的研究报告, 不难发现一个“悖论”, 即自2007年《条例》颁布至今, 中央政府在不断推进政府信息公开建设, 而政府信息公开的水平却没有显着提升。面对这一问题, 现有研究虽然进行了多方面讨论但始终未能给出有力回应, 研究成果呈现碎片化、重复化趋势, 因而亟需对已发表文献中的观点、结论进行归纳、整合, 以建立研究框架, 统一研究问题和研究方向。而此前所发表的数篇叙述性综述, 由于研究方法的限制, 主要是对整体现状进行白描, 缺乏对研究主题框架的系统梳理和分析。基于此, 恰逢《条例》通过的10周年, 为了回应现实困境、满足科学求知需要, 本文围绕“政府信息公开的研究主题有哪些?常用的理论、模型是什么?有哪些研究不足?未来研究的方向是什么?”等问题, 运用系统性文献综述法对国内公开发表的学术文献进行理清、归纳与分析。
1、研究设计
1.1 研究方法
文献综述是一个研究领域发展的重要组成部分, 是对以往研究的整合和反思, 并为知识进步提供了坚实的基础, 要完成一篇高质量的文献综述需要在样本选择与分析中使用结构化方法。系统性综述是一种对原始研究结果进行科学客观、系统整合的研究方法, 具有完整、透明和可重复性的特点, 被学界公认为是实现结构化文献分析的最佳途径。从方法学上比较, 系统综述与传统文献综述在综述过程、数据来源、文献筛选等方面具有很大差异。系统性综述具有明确纳入和排除标准, 研究过程和结果可复制, 避免研究者主观选择带来的研究偏误。参考已有研究的操作步骤, 本文确定如下研究步骤:1) 定义检索词;2) 选择数据库;3) 文献检索;4) 对检索结果进行筛选;5) 逐篇阅读, 提取信息, 排除不相干文献;6) 整合、分析所抽取的信息, 撰写报告。
1.2 研究样本
为了涵盖最广泛的相关出版物, 我们确定了检索研究文献的三大数据库:中国知网、维普中文期刊服务平台、万方数据知识服务平台。在确定检索词上, 遵循以下步骤进行:1) 根据阅读文献的经验拟定一个检索词集;2) 发给该领域的3名专家与2名博士生进行打分评价;3) 根据打分评价信息修改检索词集;4) 进行预检索, 对比不同检索词组合的检索数量;5) 选择检索到的论文数量最多的检索词组合, 为最终检索词。本文最终确定的检索词有:政府信息公开、政府信息透明、政府信息索取、政府信息发布、公开政府信息、透明政府、政务信息公开、政务信息共享、政务信息透明。所有检索词都使用“OR”布尔运算符进行组合。使用上述方法获得的检索结果仍然存在与我们研究问题无关的信息, 所以, 必须进行人工筛选, 只保留与我们研究问题相关的检索结果。因此, 对纳入标准做了以下定义:文献研究的对象和主题是政府信息公开。并对符合以下标准的文献进行排除, 第一, 研究只提及了检索词, 但研究内容与政府信息公开无关;第二, 研究关注的是与企业、商业有关的信息公开。基于三大数据库的文献初次检索获得14 559篇来自学术期刊的论文 (截至2017年8月1日) , 删除重复文献后, 将检索到5 102篇文献纳入评估程序, 通过阅读题目、摘要后, 留下1 148篇出版物进入下一阶段的筛选。最后, 经过全文阅读, 排除与本次研究无关的文献, 最终获得2007-2017年间公开发表的423篇研究文献 (见图1) 。
图1 文献检索、纳入、排除流程图
1.3 研究编码
通过对纳入的423篇文献进行内容分析, 以实现对整个数据集系统、全面的总结。下一步, 需要建立编码表, 已实现对文献的深入分析。笔者受到拉斯韦尔提出的“5W”模型的启发, 根据“谁使用、通过什么渠道使用、如何使用、产生什么效果以及有什么因素影响”等问题设置了编码类目, 指导编码工作。编码的信度影响着研究的品质, 为了保证高水准的信度, 研究采用独立编码方式, 即两名作者分别对423篇文献进行编码。经过近3个月的逐篇阅读, 编码工作结束, 参照编码信度公式进行信度检验, 计算得出编码信度为90.7%, 并对编码内容中不一致的地方, 进行讨论, 达成共识, 形成了最终的编码结果。
2、研究发现
2.1 政府信息公开的发展阶段
我国政府信息公开的发展主要分为“重点推进”阶段和“全面公开”阶段:在“重点推进” (2007-2013年) 阶段中, 随着《条例》的正式实施, 政务公开与电子政务开始逐渐结合, 政务公开的内容从办事信息拓展到行政的全过程, 政府信息公开迈入发展的快车道。学界对此也展开了积极讨论, 相关研究不断涌现, 文献数量快速增长, 具体到本文纳入分析的样本中有301篇 (占比71.2%) 集中在该阶段发表。在2014年十八届四中全会上明确提出“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”后, 我国政府信息公开进入了“全面公开”阶段 (2014-2017年) , 公开的内容更加广泛, 逐渐发展为全过程、全方位的全领域公开, 与此同时, 在学界的高度关注下, 研究成果数量在2014年达到高峰。虽然政府信息公开的实践工作正在稳步推进、国家政策与指导意见也陆续出台, 但整体研究推进较慢, 其原因有可能是受到研究内容单一、研究视野狭窄以及理论开发滞后等影响。
2.2 研究主题框架
对编码内容进行整合后, 绘制出了国内政府信息公开研究领域的首个主题框架图 (见图2) , 由使用者、信息公开方式、环境因素、使用类型、技术标准、效应和评估共7部分组成。
图2 国内政府信息公开研究主题框架
2.2.1 使用者
立足于对政府公开信息使用维度 (公共利益/私人利益) 的划分, 笔者将信息使用者归纳为公民、NGO、企业、媒体以及研究机构。现有研究多从使用者的类型或供给—使用互动层面入手, 展开讨论, 例如为了解不同特征的人们对政府信息公开的响应程度, 段尧清等通过全国性调查, 收集数据发现, 人们对政府信息公开的知晓度很高, 但在获取信息方面受文化、地域影响较大, 基层缺少信息公开的网络平台。政府是信息公开最主要的源头, 公众则是政府信息公开最主要的使用者, 基于二者能动性差异, 肖博等将政府信息公开模式分为主体互动情境的信息交流模式、政府主导情境的信息传播模式、公众主导情境的信息查询模式和公开停滞情境的信息推荐模式。相较西方研究而言, 当下研究所关注的使用者类型较为有限, 学界需要进一步挖掘政府信息公开潜在的利益相关者进行讨论。
2.2.2 信息公开方式
通过对编码信息的整理, 我们了解到中国政府信息公开的方式主要依靠政府网站、社交媒体 (线上公开) 和公报、统计年鉴 (线下公开) 。针对政府信息公开的方式, 学界展开了比较研究, 如朱红灿等通过问卷调查发现公众在获取政府公开信息时会更依赖传统渠道而非网络渠道, 主要是因为政府网站的信息服务质量不高。汤志伟等则运用生态位理论进行分析, 发现在获取信息上公众对在线平台的偏好顺序是政务微博>政务微信>政府网站。虽然现在政府信息公开采取“线上+线下”并举策略, 但公众获取政府信息的难度依然很大, 存在着“应主动公开的信息不公开, 或公开效果不理想导致公众不能有效获取, 以及依申请公开不规范、界限不明, 使政府机关可以以一些近似于荒唐的理由, 规避公开义务、阻止公众获得信息。”可见, 信息公开方式的多元化并不能保证信息公开目标的实现, 还需要将重点落在制度约束、内容建设等方面。
2.2.3 环境因素
波兰尼指出人类行为不单单是由理性计算所支配, 而是会受到所“嵌入”社会环境的影响。同样, 政府选择信息公开的方式, 也会受到组织制度、基础设施、政策法律、社会文化等因素的影响。由于当下政府信息公开制度与档案保管规则、个人信息保护之间存在适用竞合问题, 一定程度上制约了政府信息公开的方式和力度。而司法对知情权保障不足、官员保密思维的传统, 构成了制约政府信息公开的外部环境。一些经验研究发现, 社会经济发展水平、城市规模、基础设施、上级压力、法制化进程等因素会对政府信息公开方式发生影响。因此, 不能简单的将政府信息公开视为技术问题, 学者芳汀直言信息技术的“随插即用” (Plug-and-Play) , 不会带来预期的效果, 必须要触动那些更深层面的结构和程序。政府信息公开方式受制环境因素, 除了依靠ICT的优势, 还需要借助并变革一些环境因素, 产生“共变”效应, 才能实现预期目标。
2.2.4 使用类型
由于公共利益是决定政府信息是否公开的关键点, 因此笔者从“公共利益”角度出发, 通过对现有研究文献内容的归纳, 将使用类型划分为4类:信息查阅、行政问责、危机应对和决策参与。信息查阅是对公开信息最基础的使用, 而行政问责、危机应对和决策参与是信息公开的核心价值所在。学界对这四类信息使用的影响因素进行了一些经验研究, 如李学、朱红灿等发现信息查阅受公众的认知度、满意度影响较大;马亮通过对中国120个抽样城市的经验数据, 证实了政府信息公开会对政府廉洁产生积极影响;赖诗攀发现, 地方政府危机信息的公开程度受到政府响应程度、危机事件级别、政府层级、地方政府既有透明度的影响, 问责和惯性是地方政府危机信息公开与否的主要激励来源;王益民等使用结构方程模型对政府信息公开的方式和内容对公众参与的影响进行了检验, 证实了政府信息公开能有效地促进公众参与。由于文献分析样本中的经验研究几乎没有探讨变量间的因果机制, 只是对变量的相关性进行了检验, 结论的稳定性可能会受分析样本的规模、跨文化等因素的影响, 产生反转, 如马亮等基于欧洲数据研究发现政府网站信息公开程度与公众参与水平呈现负相关。因此, 未来研究需要对因果机制进行更多地关注与讨论。
2.2.5 技术标准
尽管政府信息公开的举措众多, 但仍存在许多阻碍, 阻止它们发挥全部潜力。研究指出当下面临最主要的挑战来自于技术标准上的障碍, 包括:政府信息公开所需要的支撑平台建设、政府信息公开标准与原则的落实、政府信息公开的目录范围等等。这些障碍将导致公众很难找到所需要的政府信息, 即使找到了也是需要付出大量努力才能使用并发挥价值的“信息孤岛”。根据《条例》中规定, 政府应当遵循公正、公平、便民的原则, 及时、准确的公开政府信息。而在实际政府信息公开工作中, 也逐渐暴露出及时性不够、全面性缺失、准确性不足、便捷性受阻、安全性低等问题。以政府网站为例, 作为政府信息公开的主要窗口, 政府网站一旦被不法分子入侵将造成政府形象受损、信息发布首先、重要数据丢失等严重后果。由于信息技术与标准涉及政府信息公开的采集、加工、处理、传输、存储和利用等问题, 具有牵一发而动全身的效果。提高政府信息公开的技术能力、确保政府信息公开的标准落实, 才能更好为公众带来及时、准确、便捷的信息公开服务。
2.2.6 效应
《条例》明确指出, 政府信息公开的根本目的是“提高政府工作的透明度, 促进依法行政, 充分发挥信息对群众生产、生活和经济活动的服务作用”。可见政府信息公开是落实公民知情权和获取信息权的渠道, 也是政府与公民顺畅沟通的桥梁, 为政府其他工作的顺利进行, 有效避免矛盾提供平台和基础。政府信息公开提升了政府的透明度与公众的参与度, 随着透明度的增加可以约束官僚组织自由裁量权、推动政府职能转变、改进机关作风, 实现抑制腐败, 提升政府公信力。另一方面, 通过政府公开的信息, 可以促进利益相关者进行创新, 创造新的服务, 刺激经济发展。但是, 这些效应的实现却遇到了一些困境, 如重视法律建设忽视行政现实, 导致制度建设不足与专门组织体系的缺失, 这对政府信息公开工作的质量和效率产生了严重影响;再者《条例》的法律规定, 不足于涵盖行政过程中官僚组织和行政相对人的实际行为, 单靠法令本身, 难以实现上述效应。因此, 未来研究需要深入行政管理经验现实的真实世界, 建立效应实现与制度基础、组织体系的关联研究。
2.2.7 评估
在评估政府信息公开方面, 国内学界研究大体从满意度、透明度和参与度3个方面进行评价。满意度, 即指公众对政府公开的信息是否能实现自身目的的满意程度。这方面学界讨论的最多, 如段尧清实证了感知价值、预期以及政府形象会对公众满意度产生积极影响。朱红灿等以经典顾客满意度指数模型为理论基础, 选择政府形象、公众期望、信息质量、信息服务、感知易获取、感知质量、公众满意、公众信任共8个变量建构了政府信息公开公众满意度模型。寿志勤等则提出政府信息公开服务平台性能、信息公开制度保障、信息内容品质、依申请公开服务、公众期望是影响公众满意度的主要因素。透明度, 是指政府信息公开的程度。王芳等建构了政府网站信息公开评价指标体系, 评价指标包括公开内容、公开方式、监督保障、信息安全、信息组织、信息表达方式、互动交流等7个维度。参与度是衡量政府信息公开效果的一个重要指标。例如有研究对中国338个城市的电子参与情况进行了调查评估, 发现338个城市在医疗、环保、交通、教育和住房等领域的电子参与主要处于电子信息阶段和电子咨询阶段, 处于电子决策阶段的则非常少。很多公开征求意见草案的公众参与程度并不高, 甚至无人发表意见。
2.3 研究理论与模型
鉴于国内研究还未对该领域涉及的理论与模型进行系统性总结, 因此这部分致力于回答“政府信息公开研究涉及哪些理论和模型”, 并回应当下国内研究中出现的分歧, 即该领域所涉及的学科是否丰富。有研究指出国内政府信息公开研究视角狭窄, 未借助经济学展开研究;也有研究提出国内该领域研究涉及的学科丰富, 经济学是主要的理论来源。借助系统性文献综述法, 笔者对423篇文献进行了逐篇阅读, 从中提取出了34种理论/模型 (见表1) , 发现该领域涉及的学科丰富, 所运用的理论/模型主要来自管理学、经济学和信息系统领域。例如, 王洪涛等使用政策扩散理论对中国31个省级政府和49个较大城市政府信息公开制度扩散进程展开研究, 发现地方政府信息公开制度扩散曲线随时间推移呈S型, 制度扩散受到邻近效应、垂直影响和层级效应等因素的影响。崔露方等运用演化博弈模型研究同级政府信息公开博弈的行为规律, 分析同级政府间信息公开的均衡策略, 指出需要降低同级政府间信息公开的成本, 调控同级政府采取信息不公开策略时的惩罚力度, 强化上级政府的激励引导作用等建议。邵伟波等利用KANO模型对政府信息公开内容、方式的公众需求层次进行了分析。国内研究取得了较为丰富的成果, 但在理论、模型使用的过程中忽视了对假设前提、本土适用性问题的讨论, 简单的“拿来主义”将使我们忽视所运用的理论与产生它的社会历史、知识脉络间的联系, 这无疑会阻碍知识的积累与理论的创新。
表1 国内政府信息公开研究使用的理论与模型
2.4 目前研究存在的局限性
评判一个研究领域, 大体上从理论、方法与内容3个维度展开评价。因为, 理论和方法是研究领域最重要的两个基石, 内容则说明了该领域的现状与发展态势。笔者基于423篇文献阅读发现国内政府信息公开研究使用的理论主要来自其他学科, 缺乏理论批判与对话, 自身理论发展滞后;并且对核心概念的定义缺乏共识, 研究领域的知识建设有待系统化。
在方法上缺乏多元化, 具体而言, 有超过一半的文章是规范研究而实证研究较少;实证研究涉及的方法主要有问卷调查法、案例研究法、访谈法等。内容上呈现浅层化、重复化, 虽然该领域论文数量较多, 但由于研究缺乏建立“供给--需求”视角的统一框架以及忽视因果关系研究, 致使多数研究不过是“站在原地东张西望”。当然, 这些问题并不是国内才存在, 国外也存在同样的问题, 说明这是共性问题, 更加需要我们引起关注, 加快方法的兼容、研究议程的协调、核心概念的澄清。
3、未来研究进路
政府信息公开的核心是为了实现更多的信息发现与信息利用, 以缩小信息不对称距离。在推进政府信息公开的过程中, 不仅需要重视信息“供给侧”的建设, 还需要关注供给的信息是否能满足公众需求以及所产生的社会效果。因此, 针对目前的研究局限, 在理论方面, 笔者提出融合“供给--需求”, 构建政府信息公开的理论框架;在研究方法方面, 突破规范性研究局限, 立足实证研究探寻影响政府信息公开绩效的因果关系;在内容层面, 提出围绕政府信息公开供给侧和需求侧展开细化的研究内容。据此, 透过理论、方法和内容三方面的思考, 提出政府信息公开领域未来的研究进路 (见图3) 。
信息供给侧是立足于信息公开生命周期, 起点是“信息创建”, 政府收集所要发布信息的过程;接下来是“信息选择”, 即根据信息发布的约束条件确定要发布的信息;“信息协调”指通过统一内容、统一标准, 避免公开的信息间产生歧义和冲突;“信息发布”即在相关平台或媒介上发布信息的实际行动;“信息关联”是对发布的信息之间建立链接;信息发布并不是政府信息公开的目的, 公众发现并利用公开的信息才是目的。因此, 下一步是“信息发现”, 即让公众发现公开的信息来实现“信息利用”, 然后通过“信息发现”和“信息利用”的反馈信息进行“信息管理”, 包括更新数据库, 修改错误信息, 进行内容丰富等。在建立的框架中, 笔者提出信息供给会对使用者、使用类型和使用条件产生影响。具体而言, 无论是议程设置理论、前景理论还是认知理论, 都将“信息”视为一个刺激, 信息供给始终显性或隐性影响着受众的“认知--行为”, 以及使用者对信息使用的类型选择。另一方面, 不同形式、内容和质量的信息供给对信息使用条件的要求也是不同的, 既有对硬件条件的客观要求也有对使用者自身技能的要求。因此, 笔者提出未来可对二者关系进行实证检验。
图3 基于“供给--需求”视角的政府信息公开研究框架
信息需求侧是根据使用者、使用类型、使用条件和使用影响之间的关系建立研究逻辑。并且结合当下国内研究, 我们发现这四者之间的研究大多停留在假设阶段, 没有进行严格的实证检验, 因此, 需要实证研究来评估这些假设关系是否真实存在, 并实现我们对政府信息公开研究深度的推进和认识的提升:
3.1 使用者类型与使用类型之间的联系
Safarov指出某种类型的用户都存在着以某种特定的方式来使用政府公开的信息与数据。例如, 我们很少知道哪些公众在使用政府公开的信息, 但更关键的是我们不知道公众对哪一种使用类型更有兴趣。实证研究的缺乏, 让这两者之间无法建立匹配关系, 难以指导政府更有效的进行信息公开。未来研究可通过实证将使用者类型、动机与使用类型建立联系, 并为改善政府信息公开使用效率提供建议。
3.2 使用者类型与使用影响之间的联系
值得关注的另一个问题是使用者和使用影响之间的联系。不同的使用者会对社会、经济和政府治理产生怎样的影响?例如, 媒体报道政府公开的信息, 可能会影响公众对政府的信任、满意度, 以及社会舆论的走向;企业或创业者可能会从政府公开信息中获益, 发现新的商业机会。未来研究需要更多的实证证据来证明。
3.3 使用条件与使用类型、使用影响之间的联系
使用条件是指基础设施、政策法律、数据质量、数据可及性、信息素养等, 现有文章从理论上提出它影响着公众对公开信息使用类型的选择。然而, 从经验上知之甚少的是, 哪些使用条件能影响使用类型的选择, 以及哪些条件更重要。从有关“数字鸿沟”的研究中, 我们了解到效果受到条件的制约。虽然学界提出政府公开信息会对透明度、参与度和创新带来积极影响, 但是对于改善哪些使用条件会对使用影响带来提升, 还缺乏实证支持。
3.4 使用类型与使用影响之间的联系
有研究指出使用类型与使用影响之间可能存在因果关系, 需要实证研究进行检验。在目前研究中的讨论, 主要是基于问卷调查, 虽然问卷调查有许多优点, 但在确定因果关系上并不适用, 无法消除的选择性偏误可能会影响最终的结论。为了找出真正的因果效应, 需要精心设计实验, 通过仔细操纵预期会产生影响的一个或两个关键变量, 确定因果关系。
4、结论
本文通过2007-2017年间发表的423篇文献进行了系统性分析, 绘制出了国内政府信息公开研究领域的首个主题框架图;对该领域涉及的理论与模型进行总结归纳, 填补了国内研究的空白, 并回应了研究中出现的分歧;从理论、方法与内容3个维度对目前研究存在的局限性展开分析;引入“供给--需求”视角, 构建了政府信息公开研究框架, 为后续研究提供了可能的方向。同时, 政府信息公开研究领域走向成熟、完善还应该注意几个问题:1) 如何均衡主题发展?Medaglia指出研究主题发展的均衡性是判断一个研究领域是否成熟的标志之一。现有综述纷纷指出目前政府信息公开领域的研究主题过于狭窄, 笔者认为这是对“社会语境”、“问题领域”与“理论方位”思考不足所导致的研究主题缺乏发展张力。鉴于此, 未来研究工作需要结合社会发展背景, 确定问题来源, 有意识地对现有理论展开批判性应用和创造性破坏, 突破现有狭窄的主题空间。2) 如何总结中国经验?任何一个学科、一个研究领域的发展, 需要不断推进理论研究, 不断为研究者提供新的纲领, 支持研究活动的进行。随着瑞典议会在1766年, 通过了《出版自由法》以来, 全球已有70多个国家和地区颁布了政府信息公开法律 (或制度) 。虽然有了法律制度层面的保障, 但不同国家所取得的效果却是大为不同, 因此, 照搬他国成功经验, 移植西方理论而不去讨论理论存在的社会背景、政治模式, 是无法触及理论的内在逻辑, 也无法回答中国当下所面临的问题。这需要国内研究有意识地加强理论建设与经验总结, 在对理论思想流派梳理的基础上, 着重本土经验的追问, 进行理论创立和概念发展。在探索的过程中, 中国作为一个独特的样本, 为学界提供了极佳的观察对象。透过格尔茨提出的“地方性知识”, 我们有理由相信, 在中国这片土地上, 由特定历史条件所形成的文化与亚文化群体的价值观, 由特定的利益关系所决定的立场和视域等因素, 是我们立足于中国的现实背景, 探索中国政府信息公开经验性知识的关键钥匙。当然还需清楚地认识到, “视角的独特性”而非“情境的独特性”, 才是本土研究与非本土研究的真正分水岭。
最后, 由于所有研究方法都有两面性, 有优点也存在局限性, 系统性综述法也存在着一些局限。首先, 本次研究进行的文献搜索范围只包括用中文撰写的文献, 这意味着除中文以外的其他语言撰写的研究文献没有得到评估。本文所得出的结论和观点仅仅是面向中国的研究;其次, 基于数据库的期刊论文检索, 无法囊括学位论文、学术着作、报告以及会议集等资料, 可能会对研究结论造成影响;最后, 本项研究在关键词的选择上可能存在不完整, 会导致研究样本出现缺失, 影响研究品质。
