自2013年始,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,历年国务院常务会议第一次会议都要重点研究以行政审批制度改革为主要内容的放管服改革工作。李克强总理在2017年政府工作报告中强调“持续推进政府职能转变。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革。这是政府自身的一场深刻革命,要继续以壮士断腕的勇气,坚决披荆斩棘向前推进”。本届政府将放管服改革作为推进职能转变、深化行政体制改革的重要突破口,在实践中依托各种政策工具,巩固改革成果,取得显著成效。随着放管服改革的不断深入,作为承载其改革措施落地的重要场域,政务服务中心的职能发挥与改革的整体要求存在差距,表现出诸多不适应。随之,也出现了质疑中心合法性的各种观点。本文认为,地方政务服务中心所面临的新挑战,无涉中心的本质属性,而是根源于中心改革的不到位。因此,主张放弃政务服务中心现有改革成果的“中心解体论”,是行政体制改革的倒退,只有坚定不移地推进中心改革,精准定位,积极创新,才是符合现代政府治理规律、顺应时代的科学发展观。
一、“放管服”改革背景下地方政务服务中心面临的新情势
(一)内生动力势头强劲,但外生动力机制有限
中央政府持续向市场和社会放权,极大程度地激发了市场活力和社会创造力。国务院第三次大督查发现,2013年以来,国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项。[1]为确保改革的系统性、整体性、协同性,各部委的顶层设计先行,先后出台了一系列的制度,扎实配合改革步伐:三张清单制度、《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》、《全面推进政务公开工作的意见》、《行政许可标准化指引(2016版)》以及新近出台的《创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》等等,表明了政府“壮士断腕”的坚强决心。但是在改革过程中如何实现更大范围、更为有效、更为有序的听取企业、社会组织和公众的声音,共同进一步参与制度建设还需要加大力度。
(二)体制突破势头强劲,但服务质量提升不足
2015年3月27日,中央编办和国务院法制办联合下发了《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》,天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州8省(市)被列入试点开展相对集中行政许可权改革。2016年6月23日,中央编办和国务院法制办又印发了《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点的通知》,将试点审批权下放各省。辽宁省、银川市各地普遍表现出积极的态度,其中以天津市的改革动作最为迅速。天津市在前期“三集中、三到位”的基础上,市级37个委办局全部成立行政审批处,16个区全部成立了行政审批局,形成了“市级审批处+区级行政审批局”的新型行政审批体制;贵安新区行政审批局利用大数据1优势,推进网上审管联动。目前,全国地级市和区县(含开发区、自贸区等)完成相对集中行政许可权改革,成立行政审批局约180个,势头强劲。但是,在各地高度重视行政审批局改革的同时,对于行政服务中心重新定位、服务范围、架构层级、质量提升和日常管理的关注度明显减弱。
(三)“互联网+政务服务”势头强劲,但信息共享的推进速度缓慢
2016年11月28日至29日,全国推进“互联网+政务服务”工作现场会在江苏南京召开,国务院明确了政府服务和管理需要使用新技术,积极应对公众对于政务服务日益多样的新诉求。截至2016年6月,浙江、广东、贵州等15个省(区、市)建成或正在建设覆盖省市县三级的互联网政务服务平台,此外,有10多个省级政府建设了政务服务的移动客户端(APP)或移动门户。2015年,全国有72个城市入驻微信城市服务,47个城市入驻支付宝城市服务。[2]在网上平台建设快速推进的同时,长期以来限制技术发展的“信息孤岛”问题仍然存在,显然,中央与地方政府之间、各部门之间、其他条块之间的互联互通、系统开发、应用共享和业务协同的问题仅通过技术倒逼是难以解决的,还应通过深化改革推进在重点领域和关键环节的突破来彻底解决。
二、“放管服”改革背景下地方政务服务中心需应对的新挑战
(一)权力清单制度的挑战
2014年,从中央到地方都对权力清单进行了积极的探索,力图做到政府“法无授权不可为”、市场主体“法无禁止即可为”。中央提出了行政权力清单依据“9+X”的权力分类,即行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别。对应行政审批的权力项主要是行政许可,但是部分审批事项特别是取消的非行政许可审批事项有的因为不属于行政许可而被归并到行政确认或其他类别中,以审批属性的痕迹变相保留下来,这就与行政服务中心关于行政审批事项“应进必进”的基础性原则相矛盾。各部门依据权力清单,有了充分的理由,将游离在行政许可权力之外,但实质上仍然行使着行政审批职能的权力和事项留在原部门,这样就增加了行政服务中心管理的难度,同时也成为了行政审批制度改革继续深化落地的阻滞因素。
(二)互联网平台运用的挑战
在政府网站建设逐渐完善的进程中,实体政务服务中心存在的必要性受到各方质疑,特别是互联网技术在日常生活中的成功运用之后,更多的公众,甚至有些政府部门都认为,既然线上购物可以替代大部分的实体商店,为什么网上虚拟的政务大厅不能取代实体的中心呢?实体政务服务中心的反对者认为,虚拟大厅有诸多的优势:一是便利,省去了公众和企业的舟车劳顿;二是成本低,不需建设实体大厅,不需要配备数量众多的公职人员,可以节省大量的人力、物力和财力;三是高效透明。全程留痕操作,解决了人为因素的拖沓,便于政务公开,又便于监管,倒逼各部门提效。
(三)行政审批局快速发展的挑战
行政审批局的改革解决了政务中心“前店后厂”、“体外循环”,窗口人员的“双重管理体制”等困扰已久的发展瓶颈。理论上看,从行政审批局的设计框架中,它的职能范围并不能也不适合涵盖所有行政审批事项和便民服务事项,政务中心更具包容性的管理方式,于行政审批局而言是一个有益的补充,两者缺一不可。[3]但是,在实践的操作中,许多地方政府将政务服务中心从属于行政审批局之内,中心的主任担任了行政审批局的副主任,或行政审批局局长也兼任了“中心”主任,这样,政务服务中心是否应都纳入行政审批局,并成为其中一个组成部分,也成为了实践中争论的焦点之一。
(四)公共资源交易平台整合的挑战
党的十八大提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”。2014年国务院加紧部署公共资源交易改革工作。2015年8月,国务院办公厅印发《整合建立统一公共资源交易平台工作方案》(国办发[2015]63号),是国家层面系统推进公共资源交易市场改革的里程碑文件。2016年7月,国家发改委等14部委印发了《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发改委等2016年第39号令),对加快形成统一开放、竞争有序的现代化市场体系具有重要意义。许多地方政府将公共资源管理机构、政务服务管理机构与行政审批局“合二为一”或“合三为一”,机构臃肿,不堪重负。在新形势下,公共资源管理机构、交易运行场所、行政审批局和政务服务中心的组织架构设计方式的不确定性,成为了政务中心面临的挑战之一。
(五)公共服务提供模式与需求的挑战
2015年-2016年,国家先后印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发[2011]22号)、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发[2016]55号)文件,旨在建设好政务服务中心,通过中心这个集中性、现代化的场所,为企业群众提供“一站式”、“无差别”、“标准化”政务服务、公共服务、社会服务,这对中心管理者的协调管理和中心场所的承载能力提出新的挑战。有关数据显示,目前我国已建立各级各类综合性政务服务大厅40451家,其中省市级政务中心377家、区县级政务服务中心2740家、乡镇(街道)便民服务中心37334家,其服务功能从最初单纯的投资项目审批逐步扩展到便民服务、政务公开、热线电话、电子政务、公共资源交易、行政投诉等直接面向社会公众且内在联系紧密的政务服务领域,成为集行政权力运行、政务公开、便民服务、法制监督、效能监察、政民互动等于一体的综合性政务服务平台,[4]但调研显示,其中大部分中心服务场地面积等硬件与协调管理机制等软件不能满足新形势下公共服务提供的实际需要。
三、“放管服”改革背景下地方政务服务中心建设的新路径
(一)进一步明确政务服务中心的定位
《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发[2011]22号)指出:“各地要因地制宜规范和发展各级各类服务中心。凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项,包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务,对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核,承担本级政府赋予的其他职责。推进公共资源交易统一集中管理,为公共资源交易搭建平台、提供服务,逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。”国务院“互联网+政务服务”会议指出,“建设‘互联网+政务服务’,要筑牢实体大厅这个基础。互联网平台是办事服务的入口,实体大厅是能办通办的基础,‘展现在线上、功夫在线下’,强化政务服务管理部门对进驻单位、事项办理、流程优化、网上运行的监督,推进政务服务规范阳光运行”。从中央对改革的要求、各地发展实际和企业群众的需求看,政务服务中心是“放管服”成果集中展示的平台,是企业体验政府改革效率的前沿阵地,是群众感知改革措施落地的末端神经,是网上办事大厅必不可少的后台支撑,是制约和监督行政权力运行的制度的“笼子”,必须进行改造升级、上下呼应、朝着社会化公共服务的方向发展,为构建社会主义现代政府治理体系,推进供给侧结构性改革,全面建成小康社会贡献力量。
(二)推进行政审批服务标准化建设
参照《行政许可标准化指引(2016)》的要求,天津市在全国率先制定《行政许可事项操作规则总则》标准,并经过专家委员会审定为省级地方性行政许可办理全流程标准,填补了全国空白,其审批设定、实施、流程、审查要点等许多技术性指标与内容实现了突破制约,围绕“一事项一标准、一流程一规范”的要求,厘清每一个项审批事项,按照行政审批制度改革进行中的权力、事项的增减,动态调整各部门的行政审批事项目录,对应调整权力清单中的行政许可事项。有的结合标准化,对于暂时没有归入行政许可权力清单中的行政审批事项,也归并至行政服务中心,例如,深圳市政府办公厅在优化审批流程的文件中就明文规定了“行政审批是指行政职权中的行政许可、行政确认、行政给付、其他等四类事项”,应集中到“中心”标准化运行。[5]
(三)提升“互联网+政务服务”应用水平
“互联网+政务服务”建设应着眼于为政府职能的实现提供延伸服务。一方面防止过分强调互联网的平台建设,而偏离转变政府职能、推进行政体制改革这个根本目标。另一方面,不能因强调传统的实体服务手段,而拒绝互联网技术平台的发展。提升“互联网+政务服务”的应用水平主要包括以下几个方面的措施:一是夯实提升政务服务网络支撑平台,建成政务服务“一张网”,推进政府部门、公共服务系统各平台业务系统的融合,推进基层相关业务系统与上级政务服务与绩效管理考核系统同的互联互通,构建统一的互联网政务服务平台。二是建立统一的企业CA认证信息化基础设施,开发建设行政许可服务网上办事大厅,推进以实体政务大厅服务为支撑向计算机终端、自助服务终端、移动客户终端的延伸,做到线上线下无缝衔接。三是积极推进电子证照、电子公文、电子印章、电子签名等在政务服务中的应用,开展网上验证核对,避免重复提交材料和循环证明。四是优化简化网上申请、受理、审查、决定、送达等流程,推进审批要件和信息网络共享,逐步实现“一点登录、一号登记、全网通办、高效服务”,切实解决政务服务“最后一公里”问题。
(四)强化公共服务制度性供给
民之所望,施政所向。贯彻落实供给侧结构性改革的一个重要方面,就是如何减少政府对于经济社会发展的制度性成本,这就要求在深化行政体制改革过程中,必须将制度性供给贯穿始终,改革才会达到让群众有获得感,从而激发市场主体的创造力和经济内生动力。政府应充分运用政务服务中心这个平台,更大范围的整合各类公共服务的资源,如对人民群众切身利益密切相关的医疗保险、社会保障、不动产登记、法律援助、促进就业等权力清单中面向群众的事项,要认真提供政策解读和有关信息咨询,为行政相对人提供更多有价值的服务。提高公共服务供给绩效,对行政区划范围内的政府、国有企事业单位等的公共服务事项进行全面梳理,摸清底数,编制并公布公共服务事项目录,对事项的申请材料、办理流程等进行清理和规范,逐项编制公共服务事项办事指南,坚决取消各类不合理不合法的证明和条件,统一纳入政务服务平台,为人民群众提供公平、可及的公共服务。
(五)加快推进公共资源交易平台的建设
公共资源交易平台整合,做到三个转变:一是从行政化分配到市场化分配转变。公共资源的分配由行政转向市场,择优择强、公开公正、信用监督,激发活力,发挥效益。二是从分散交易到集中交易转变。建设集中统一的公共资源交易市场,将行业监管权留在各主管部门,把整合监管交易平台剥离出来,集中起来,统一信息发布、统一专家抽取、招标文件统一审核等,提高交易透明度和公正性。三是从无序交易到有序交易转变。把原则性、指导性要求具体为可操作性、定量化规范,以程序公正保证实体公正等,从而实现公共资源交易效益最大化、过程透明化、权利相制衡、社会全监督。通过三个转变,将公共资源交易的“公权力”纳入各级政府统一的公共资源交易中心(政务服务中心),实现集中交易、过程控制、结果公正,推进公共资源交易体制改革的突破。
四、“放管服”改革背景下地方政务服务中心发展的新趋势
(一)重构组织架构:从政务服务中心转型至公共服务中心
适应政府治理现代化的需求,以推进政府职能转变,深化行政审批制度改革为契机,逐步完成从以集中和协调行政审批为主的政务服务中心转型至以公共服务为主的公共服务中心,并进行重新的机构框架设计。将公共服务中心定位于一个具有行政级别、享有法律主体资格、具有实质性权力、负有监管、考核职能的政府行政机构。建议根据中心职能定位和发展趋势,成立“公共服务中心”,构架是“一委一办多中心”,最上级设置公共服务工作管委会,管委会主任应由常务副省(市、州、区县)长兼任,负责对公共服务事务进行宏观领导,管委会常务副主任是执行主任,可以是现政务服务中心的主任,并兼任同级政府的副秘书长,组织协调推动日常具体工作。“多中心”是指多个“服务中心”,包括行政审批服务中心、便民专线服务中心、公共资源交易中心、政务网络运行中心等,审批局局长、便民中心主任、公共资源交易中心主任可以兼公共服务中心副主任、作为党委班子成员,服务中心应直接隶属于政府序列统一管理。
(二)重构服务体系:打造立体功能的“Public Sevicing Mall”
未来实体的政务服务中心一定存在,其原因不仅在于政府需要实体中心对虚拟中心进行后台管理,更为重要的是,公众办事也需要讨论和对话,虚拟中心代替不了人的互动,尤其是中国加速城镇化进程与老龄化社会的到来,不会使用网络的老年人和低文化群体仍将在相当长的时间存在,对于实体中心的服务是有大量需求的。另外,考虑到有实体大厅相较于网上交易的权威性、安全性与多样性,对于投诉和建议的服务也需在线下完成。单纯的实体大厅,由于时间和空间的限制、信息流通的速度限制,有些许可审批可能效率低一些,但是实体大厅的服务体系好,审批事项办理因人工的在场帮助会更流畅,它还可以唤起、回应和满足公众的特殊需求。国务院副秘书长彭树杰在全国推进“互联网+政务服务”工作会上强调“建设互联网+政府服务,要筑牢实体大厅这个基础”,并举出了国外类似的例子,“欧盟从2004年开始施行公共服务网上办理,一些国家取消了实体办事大厅,但是到2008年,又陆续恢复线下服务,并向社区基层下沉”。随着政务服务质量的提升,行政服务中心的服务不再是一个点,而是一条线,并且会发展成一个面的立体服务体系,中心的硬件比较好,服务更直接,过程更可控,可以开发做各种各样的公共服务,包括图书文化、咖啡文化、政企的交流和会商,目前在广州、上海等较发达城市的政务服务中心已经具备了相应的功能。公众在去中心办事之余,还可以交友,进行社会组织活动,[6]形成类似于“Shopping mall”式的“Public Sevicing Mall”。
五、结语
总之,无论从中国的实践和国外的经验来看,政务服务中心的设立与发展都不是权宜之计,而是既利当前又惠长远的固化制度设计。推进政务服务体系建设,首先要将实体政务大厅做实,发挥实体政务大厅在推动改革中的支撑保障作用。政务服务中心是解决政府与公众“最后一公里”或者说“最后一米”的问题,“放管服”改革必须打通这一道关,要把政务服务中心作为推进改革的抓手,加快构建统一的“一站式”服务体系,各级政府要认真落实“一个部门一个窗口对外、一级政府‘一站式’服务”的要求。[7]地方政务服务中心的改革,不进则退,慢进也会退,任重而道远。因此,无论是实务界还是理论界,一定要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,牢固树立“四个意识”,协调推进“四个全面”战略布局,确保中央决策部署落地生根。要进一步加强对地方政务服务体系建设的顶层设计,从国家层面统筹和协调推进地方政务服务中心规范化、法制化和标准化建设,发挥实体大厅在线上线下融合和服务支撑的作用,切实解决群众来回跑腿的问题。坚定信念,统一认识,变挑战为机遇,不遗余力地加快推进地方政务服务中心的改革,为落实中央全面深化改革相关措施的落地生根当好服务员,提供与社会主义市场经济体制相适应的公共服务产品。
