——以江门市蓬江区法人一门式改革为例
潘墨涛 胡鞍钢
[摘 要] 自2013年以来，我国本轮行政审批改革成绩斐然，各地政府实践特色不一，形成了不同模式和推进路径，精益改善就是其中之一。以江门市蓬江区法人一门式改革为例，通过对各种调研所得数据资料进行质性分析，得到充实的证据以证明精益思维、精益管理工具完全可以用于政府的改革，并且取得显著的成效。通过具体案例抽象出我国政府行政审批的精益改善之路，为我国行政审批改革提供了除“行政审批局”模式之外的又一条可行路径，丰富了改革选择。
2013年我国政府开启本轮行政审批改革，五年多来，各地积极探索出各有特色的改革思路与实践路径。江门市蓬江区法人一门式改革是典型的以精益思维为核心理念的行政审批改革，在三年多的改革进程中，处处体现精益，以“积跬步”的持续改进不断实现改革真实价值。
一、引论：何谓精益改善
所谓“精益（lean）”，即“精益求精”的简称，“少而精”之意，“精益”就是指通过学习，做得更好，消耗更少。“改善的要义简单又直接：改善意味着改进。此外，改善意味着涉及所有人的持续不断的改进，……改善哲学认为，我们的生活方式——包括工作生活、社会生活以及我们的家庭生活——理应得到不断的改进。” [1]在改善的语义下，管理工作主要包括两项功能：维护和改进，维护是指维持现行管理、技术和操作标准，以及通过培训、纪律以支持现行标准；改进则指提升现行标准的活动，具体分为改善和创新，改善是较小的持续改进，创新则是剧烈的改进。所以，所谓精益改善，即从一点一滴的改进做起，“积跬步”以持续追求“做得更好，花得更少”的目标。在政府行政审批领域，即是要以行政审批的真正价值为标准，分析目前行政审批全流程中存在的“社会成本”和资源浪费，持续改革政府行为，在正确的时间、正确的地点向正确的需求方提供最好的审批服务。
二、文献综述
行政审批改革的精益改善以精益政府理论为理论基础，该理论核心是精益理念，源于以降低成本提供优质产品为核心的企业管理。精益理念提出的“理想方式是对弗雷德里克·泰勒提出的‘最佳方法’一词的重新表述”， [2]所以精益理念是一种科学的思维方式，精益政府理论也因此“精于工具、长于实践”。“改革的核心不只是政府管理的范围与规模发生了根本性的变化，政府的基本形式（form）——公共行为的工具（tool），即解决公共问题所使用的手段（instruments）或方法也发生了根本性的变化。”“在新政府治理中，我们需要的是掌握促进不同组织互动工具的专家，而不是目前培养的仅仅了解政府官僚机构的专家。” [3]
精益引入政府治理早已开始，1993年美国军方出台“国防制造企业战略”、“精益航空计划（Lean Aerospace Initiative）”等政府指令性活动。在二十一世纪初，美国少数的联邦、州和地方一级的政府部门发现了“精益”的适用性和功能，并开始将精益方法引入政府组织。此后，政府部门的精益行为大幅增加，截至2015年，美国大约30个州政府以及许多联邦政府机构正在应用精益和六西格玛管理,取得了显著成果。
实践探索激发了理论研究的跟进，“精益管理通过定位组织低效成因，构建管理系统和能力素质以支撑工作新方式，吸引管理者和职员将持续改进作为每个人日常工作的一部分，最终帮助公共部门简化流程” [4]“精益政府是电子政府发展的‘第三波’”，与治理相关方的协作是精益政府的核心，且“基于平台的治理”将有益于这种协作。 [5]“精益思想的本质是让政府员工负责重新设计工作，同时牢记要为顾客提供最好的产品或服务”。[6]塞尔兹尼克指出，“人类追求的理想不是过于庞大的政府，……相反，理想状态是老练的政府，侧重实际条件和共同体需要的政府。”[7]精益政府即是对如何建设“老练的”政府、体现公共价值的政府的新思考。
三、问题与研究方法
本研究的基本问题是：证实精益政府理论及工具与我国政府未来一段时期内行政审批改革有高度契合度。本研究以案例方法探讨主题，在案例的发掘、整理、讲述中，通过深度访谈、参与式观察和质性文本分析来实现案例的客观、详实，达到科学研究的可信性。所涉及质性文本来源主要是：深度访谈文本（5份，约5000字）、当事人的“改革日记”（104篇，约30000字）、改革前后的比对数据（2份）等。在下文中，我们用GGRJ代表“改革日记”文本，FT代表“访谈文本”，分别标注了文本序号。
四、实证分析
以江门市蓬江区法人一门式改革为例，通过资料数据分析，证明案例确实是典型的以精益思想理念为指引、应用精益工具推进的行政审批改革。
（一）历程：改革路径的精益化
2015年初至2016年底，法人一门式改革分为两个阶段（见图1）：第一阶段，2015年3月至9月“个体工商户三证合一”改革，将国税、地税的个体工商户税务登记证业务与工商的个体工商户营业执照登记注册业务合并到工商窗口一窗受理、出证，即从流程改善出发整合审批事项（三证合一），并着力推进服务现场的改善（一窗受理）。第二阶段，2015年9月至2016年底“涉企审批服务一门式”改革，即通过与有涉企审批职责的其他18个部门进行对接，整合审批服务事项，同时，在多部门沟通融合的基础上，推进事项标准化梳理与平台建设的整合，实现审批服务与平台开发的迭代持续发展。两阶段改革呈现了“由局部到整体”的试错过程，逐步扩大改革领域，积累经验并规避风险。
（二）理念：改革思维的精益观
从改革的理念来看，法人一门式改革在各个层面与精益政府理论均有契合点，符合精益政府理论的核心要素，即针对浪费问题来减少审批成本，不断“小步伐低成本”地推进改革试错，以实现标准化、可视化、流程化等具体目标，相关部门团队呈现了全历程、全方位改善的“精益观”。
（三）工具：精益管理工具的应用
对实证资料分析过程中，虽然没有发现法人一门式改革明确使用了“精益工具箱”①中任何工具的文本叙述，但事实上每一次决策和实验都实实在在运用了精益管理工具，践行了精益变革的理念。
1.精益创业循环（The Lean Startup Cycle）。精益创业循环从“观念”开始，强调以“最小可行性产品”② 而非完整的“成熟产品”来测试客户满意度，在充分考虑对产品使用和满意度信息的“持续获取”和“反馈”基础上，与客户建立稳定联系，形成充分的“用户数据”，最终完善起始观念，进行修正并再次推出更进一步的“最小可行性产品”。法人一门式改革即是一次精益创业，从2015年3月5日起初步商定开展“个体工商户三证合一”试点改革（可视为改革的“最小可行性产品”），经过论证和系统测试修正，同年7月1日颁发“全国第一张个体工商户三证合一执照”（GGRJ150701），经过“客户”验证反馈——“区委、区政府指示‘尽快总结经验，进一步深化改革，将改革由个体工商户延伸到企业’”（GGRJ150701），“‘个体工商户三证合一’项目建设工作组升格为蓬江区‘工商登记注册与税登业务整合一窗受理’项目建设工作组”（GGRJ150713），如此便完成了精益创业的一次循环，在此后改革进入“涉企审批服务一门式”的第二阶段，依然可以明显看到精益创业的循环路径。“精益创业方法同样关注于管理技术方面的文化转变，从‘线性’的管理文化转为‘循环性’的管理文化。”[8]从几年来改革团队运作来看，从小处介入、点滴改善的“循环”改革文化已基本成型。
2.“影响力—困难度”矩阵和“项目有利条件”矩阵。在选择改革问题和路径方面，“影响力—困难度”矩阵与“项目有利条件”矩阵（“所需努力—价值”矩阵）沿着“先易后难”、“先主后次”、“价值排序”的理念，选择确定变革项目的“优先级”，在战略上指导改革。改革初期，江门市蓬江区拟在两个改革备选方案中进行矩阵排序，最终选择更符合本地情况的方案，从中可见以改革“价值”、“困难度”、“影响力”等关键指标所进行的具体评估：“2016年1月8日，区委常委会讨论蓬江区‘法人一门式’建设方案，认为市场监管局方案的优点：‘不改变职能部门行政审批权，不触及法律，更具普及性和更长久；不需增加工作人员；档案统一管理，节省行政成本；全程电子化并联审批，缩减审批时限；有效沉淀数据，为后续跨部门联合监管以及政府大数据应用建设打下坚实的数据基础。’”（GGRJ160108）此外，在事项标准化阶段对不同涉企审批部门的调研中，以“业务量大小”进行排序，先与业务量大的部门进行对接，“第一批调研单位（业务量大）：文广新、住建、国土规划环保局、城管、食药监。”（GGRJ1601）体现了关注“高价值”项目的“优先级”取向。
3.PDCA-SDCA改善循环。“PDCA”即“戴明环”或“戴明转轮” ，指沿着“计划→执行→检查→行动”循环的改善流程；而“SDCA”则被用来确定和维护标准的优质流程，即“标准化→执行→检查→行动”，核心在于用标准固化改善成果。行政审批改革的核心在于审批流程的改善，因此涉及流程改善的计划、执行、检查、行动以及标准化。法人一门式改革第二阶段中，事项标准化梳理的“主要任务：到18个部门调研，了解存在问题，砍资料、简流程、规范审批权，同时与平台开发组对接，同步推进。”（GGRJ1601）实际上与每一个相关部门的博弈、对接、整合，都是一次PDCA流程改善。“梳理好一个部门事项就先试运行一个，边受理边培训（在市行政总汇窗口），试运行没问题的，就撤销该窗口、搬过工商区并窗受理。”（GGRJ160104）
4.精益团队与问题解决小组。精益团队必须是问题导向的，是一种高效的问题解决小组。通过建立几个真正具有从事单件公共服务所有工作所需的全部技能的专职团队，以解决其中所有浪费问题，“团队成员能在短时间内集中在一个房间里，使用已经证明有效的团队决策方法，通常被称为‘质量功能展开法’（quality function deployment，QFD）的方法进行工作。这种方法能使开发团队的工作标准化，以便每个团队每次都能按照同样的方法去工作。”[9]从所有相关部门抽调整合为精益团队和问题解决小组，成就了法人一门式改革。“2015年12月2日，组织部、编办召开事项梳理工作碰头会，从区委编办、督查室、市场监管局抽人建立事项梳理工作组”（GGRJ151202），“2016年1月11日，组建法人一门式建设信息技术小组，研究法人一门式平台建设的系统设计功能、系统架构、数据库、网格架构等信息技术问题，草拟排队叫号系统、电子档案管理系统和业务支撑平台三部分软件开发服务要求文书。”（GGRJ160111）专业的人做专业的事，一切以“花的更少、做得更好”为标准，提高质量并降低成本。“不懂业务的人梳理不了，不懂法律的人把关不了，不研究各部门法规更精简不了材料，外包根本无法达到要求，还耗时费钱。”（GGRJ160104）事项梳理工作组通过对18个相关部门历时8个月的20次调研、跨部门协调，对法人一门式经办事项流程进行了梳理、改善和平台融合，而信息技术组则通过与事项梳理组历时近6个月14次的共同讨论和调研，完成了事项梳理与信息平台的对接融合。
5.敏捷开发（Agile Development）工程。敏捷开发工程最初源自IT软件迭代开发技术，是对“瀑布式方法（the Waterfall Method）”[10]的反思，是对单线程开发方法的革新。瀑布式方法是“自上而下”单线程的开发流程，以一种“需求分析→设计→开发→用户测试→操作和维护”的“瀑布”状态单线程向最终目标前行，最后的操作维护环节与最初需求分析环节并没有直接关联，没有形成循环开发，创新项目容易出现在最初阶段“差之毫厘”而最终“失之千里”无法扭转的局面，造成巨大的浪费。敏捷开发则是精益化的快速迭代式学习循环，在“需求→设计→开发→测试→需求”的循环中，不断审视产品对持续变化的市场社会的适应力，追求持续改善。在法人一门式改革的信息平台建设中，软件设计、开发和应用都沿着敏捷开发工程的方法推进，在不同时期不断融入管理者、用户等所有相关方的正确可取建议需求，持续改善平台系统。信息平台建设经历了三个阶段，其中在3.0版本开发期间，经历了典型的敏捷开发、迅速迭代改善的过程。在2.0版本投入使用、3.0版本决策开发后，面临一系列技术细节问题，通过精益团队、问题解决小组讨论决策逐步改善，并最终在平台测试通过上线后，在实践中不断发现问题和修正问题，呈现持续改善态势。如：“问题5：个别部门的事项通过网上（网上办事大厅或者部门专网）申请，再到窗口提交资料的，平台是否可以做到数据同步对接？解决方法：如果是网上申请后还需线下提交资料的，平台需要与网上办事大厅或者部门专网对接，同步数据到一门式平台。”（GGRJ160321）“9月23日，发现平台数据的新开业登记无基数，总量也是，进入大数据完善阶段”（GGRJ160923）。
（四）成效：精益改善的实现
首先，在标准化、可视化、流程化方面取得突破。“一门式自助端机做到全面所需资料清单，一目了然，各部门办理行政许可所需要的资料、办理流程、办理部门及办理时间，非常详细。”（FTDQYS190412）“最大成效在于数据标准化，真正打通信息孤岛，为政务大数据应用提供基础，具备了‘数字政府’的原型。”（FTLQL190404）其次，在“花得更少、做得更好”方面实现改善。从成本、时间等方面的节约统计可以实现精益改善的巨大成效。“节约量”方面：改革后至今业务总量为68838件，节约审批材料用纸23.8万张，约238万元，节约业务办理时长29.4万个工作日，平均每一件审批服务节约用时4.3个工作日，节约排队时长从平均40分钟左右降低到15分钟左右，减少前台人员加班时间约1.5个小时；“提升量”方面，企业主体数据沉淀203661份，档案数据沉淀218179份。一门式平台系统最大优势是可以实现资源共享，各种材料无需重复审核、重复提交，节约了大量时间成本，减轻了后台扫描存档的工作负担。“业务的每个流程都可以通过平台操作流转，进度查询方便，可以通过公众号等方式进行查询，避免了集中于大厅，减轻了咨询受理人员的工作量，节约了有效时间。”（FTFR190417）“自从一门式改革之后，工作人员基本都可以按时下班，也可以依靠公众号的预约数，自由合理安排业余时间”（FTFR190417）。
第三，改革已开始追求卓越与持续改善。法人一门式改革始终未有懈怠，从部门领导到一线窗口雇员都在不断发现问题，思考进一步改善的空间。“项目原计划的二期、三期没启动，改革成果没有继续发展，非常可惜，有种‘恨铁不成钢’失落，平台太小，无法舒展。”（FTLQL190404）“现在应尽快增加无纸化签名方式，如微信人脸识别签名”（FTDQYS190412）。
第四，实现了政府工作人员的自身发展。一门式改革要求培养审批服务“通才”，打破部门间知识壁垒，推进整体政府发展，让相关工作人员不再只负责流水线的“单一环节”，转而如匠人般了解产品“全生产链”。“改革前我们只学习和办理单一部门业务，改革后我们可以学到18个审批部门的业务知识。这让我们更加了解开办一个企业需要办理不同部门的哪些证件，了解各个审批部门之间的联系。”（FTFR190417）“以前比较局限本部门工作，现在把各相关审批部门都走一遍，大长知识，对理解整体政府有很大助益”（FTMJL190404）。
五、理论假设
“质性研究常常是探索性的，它更多的是提出假设而不是验证假设。”[11]质性研究访谈是“一种观点互动，在访谈员与受访者间的互动中建构知识。”[12]因此从分析访谈调研得来的实证资料出发，循着精益管理的特质与相关经验，可以提出以下理论假设供未来进一步研究，以建构涉及我国政府未来行政审批改革的“新”知识。
（一）事的精益化：行政审批领域中精益工具的适用性
“事”即政务本身，涉及行政审批事项流程、改革方式方法等方面。在此领域中，除上文提到法人一门式改革实际上所应用的工具之外，精益工具箱中有大量的工具可以引入，比如“现场行走示意图（Spaghetti Map）”、布局和单元设计、价值流图、Kano需求分析、现场5S等，而在制度方面也可以选择全员提案改善、常态化精益培训等工具。这些工具的选用以具体需要解决或改善的问题为标准，以价值流图（Value Stream Map，VSM）为例，通过对相关审批事项进行梳理，从需求产生出发绘制价值流图，而非仅仅局限于政府审批“内部”流程，以更加完整、科学的认识该项审批及所审批的生产生活“事业”，从真正的价值出发，拉动整个流程运转，保证价值流动的畅通性。当然，对于精益工具的认识必须清晰，如敏捷开发工程完全适用于“互联网+政务服务”，但在开发过程中团队构成的科学性更为关键，公务员编内相关专业技术人员发挥着决定性作用，外包的方式并不一定更加有效和节约。因此，政务流程的精益化、工具的精益化依赖于人的精益化，这是制约人才稀缺地区行政审批改革走向精益的瓶颈。
（二）人的精益化：行政审批改革中的“匠人精神”
人的精益化，涉及改革主体的个人素质与精神气质。精益政府理论中，精益文化、精益领导力相关工具、制度架构可以借鉴并试错，这些对于“人”的精益化要求，最终都会体现出一种行政审批改革的“匠人精神”。政务工作不是政治性的活动，事无巨细且极度专业，这与其他行业专业的匠人极为相似。“匠艺活动其实是一种持久的、基本的人性冲动，是为了把事情做好而把事情做好的欲望。匠艺活动涵盖的范围可远远不仅是熟练的手工劳动；它对程序员、医生和艺术家来说同样适用；哪怕是抚养子女，只要你把它当作一门手艺来做，你在这方面的水平也会得到提高，当一个公民也是如此。在所有这些领域，匠艺活动关注的是客观的标准，是事物本身。”[13] 现代政府亦然，把政府治理看作一种社会必要的“匠艺活动”是社会分工的发展和政府治理现代化的必然要求。“项目应用涉及18个部门、700多项业务，业务整合到一个平台、一个标准、一套档案，执行难度非常大，远远超出原来预计，曾多次想放弃。经过艰辛努力最终成功，深感安慰。身在体制内，一辈子有机会参与如此有意义的改革，有强烈的成就感。”（FTLQL190404）因此，人的精益化，回答的是“如何培养政府治理匠人队伍”的问题，让“匠人精神”在行政审批中体现，就要培养相关公务员队伍具备“匠人气质”。
（三）精益的局限：“连续性创新”与“非连续创新”的互补
2018年《日本制造业白皮书》指出当前全球制造业发展处于“非连续创新”阶段，日本企业经营者“恐怕并没有意识到需要非连续性的变革”，日本式“持续改进”（Kaizen）的优势逐步被削弱。也就是说，以精益管理、渐进改善为基础的日本式创新，也越来越认识到模式的局限，渐进性改善空间越来越小、“革命性”创新的缺失，是引入和推进精益管理必须预期的问题。不涉及调整部门审批权、不触及部门利益、不触碰法律法规前提下，通过逐个问题坚实解决，蓬江区法人一门式改革确实取得显著成效。但某些情况不触碰已有的“不可逾越的限界”，就不可能从根本上改变已不符合时宜的制度规矩，一定程度上“不破不立”亦是真理。行政审批所涉及的法律法规是否“尚合时宜”需要考量琢磨，但扎实精益改善以实现“连续性创新”的同时，在体制架构、技术引入等方面有一定“烈度”的、划时代的“非连续性创新”也应当予以重视，它将与精益改善良性互补。
六、结论
江门市蓬江区法人一门式改革并未改变政府各部门审批权，将多部门审批调整为一门式的“单面”以面对社会的需求，这种改革路径既发挥了整合多部门审批权以成立行政审批局的作用，降低了包括政府行政成本，办事方时间成本、行动成本、情绪成本、资金成本等在内的社会成本和改革本身成本。从精益思想、精益管理、精益政府理论层面理解法人一门式改革，与日本政府相关改革类似，并未明确提出某种变革模式，但确确实实依靠成熟的企业管理工具和思路，改善了政府行为。精益管理理念对问题的认识，解决问题“纯粹”的思维方式，精益工具系统的开放性，化繁为简、以终为始的理念，对我国政府包括行政审批改革在内的一切改革都有启发和借鉴意义。在未来我国政府深化改革中，精益的引入与推广，应当从纯粹的“管理领域”向更宽广的空间推进，“提高企业生产率的绝大多数改善机会都存在于生产车间外部的非生产领域”，[14]提高政府公共服务水平的改善机会也不仅仅存在于直接面对面提供价值的领域，所以，未来的研究应当在以下几个方面完善：包括需求方和政府后台的行政审批全流程改善；行政审批“真正”价值的“流动性”考察；政府精益领导力、精益决策；编制行政审批精益改善的指标体系，并推进相关统计数据沉淀等。
[ 参 考 文 献 ]
[1]［日］今井正明.改善：日本企业成功的奥秘［M］.北京：机械工业出版社，2015:3.
[2][英]约翰·比切诺,马蒂亚斯·霍尔韦格.精益工具箱［M］.机械工业出版社，2016:7.
[3][美]莱斯特·M·萨拉蒙.政府治理与公共行为的工具：对中国的启示［J］.中国行政管理，2009(11).
[4]MCG（McKinsey Center for Government）:Transforming government performance throughleanmanagement. 2012,(12).
[5]Marijn Janssena, Elsa Estevez. Lean government and platform-based governance—Doing more with less[J]. Government Information Quarterly, Volume 30, Supplement 1, January 2013, Pages S1–S8.
[6]David Drickhamer, Using Lean Thinking to Reinvent City Government[EB/OL].website（www.lean.org）.
[7][美]菲利普·塞尔兹尼克.社群主义的说服力［M］. 上海:上海世纪集团，2009:8.
[8]潘墨涛.精益政府：政府治理的变革创新——以美国环境保护署精益变革计划为例[J].理论探索,2016(4).
[9]（美）詹姆斯P.沃麦克,（英）丹尼尔T.琼斯. 精益思想[M]. 北京：机械工业出版社，2015:43.
[10]United States Environmental Protection Agency: Lean and Information Technology Toolkit, December 2015. Page 36.
[11]朱丽叶·M·科宾, 安塞尔姆·L.施特劳斯. 质性研究的基础：形成扎根理论的程序与方法[M]. 重庆：重庆大学出版社，2015:28.
[12][丹麦]斯丹纳·苛费尔，斯文·布林克曼. 范丽恒译,质性研究访谈[M].世界图书公司，2013:2.
[13][美]理查德·桑内特.匠人[M]. 上海:上海译文出版社，2015:12.
[14]（美）鲍·凯特，德鲁·劳克尔. 张晓光，谢安平，译.精益办公价值流：管理和办公过程价值流图析[M].北京：中国财政经济出版社，2010:1
[基金项目]2018年度国家自然科学青年科学基金项目“精益政府理论与实践研究：精益治理工具的开发与应用”（71804081）；2018年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“公共行政匠人精神的复兴研究”（18YJC810006）。
[作者简介] 潘墨涛，清华大学公共管理学院博士后；胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学国情研究院院长。
①“精益工具箱”指的是精益管理不断发展充实过程中，已验证可用于具体管理实践中的上百种精益工具集，主体部分为实用经典的精益工具，如看板、物料库存管理、布局设计、价值流图等，也包括精益评估、精益实施路线图、变革管理、精益会计与衡量指标、精益领导力等其他工具。
②“最小可行性产品”，即设计一些产品雏形并推向市场，最初的最小可行性产品很可能只是通过书面或个人沟通向顾客介绍产品概念，通过顾客反馈加以改进。
附：国脉，是领先的大数据治理和数字政府专业提供商。创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因和水巢DIPS两大系列几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于信息中心、大数据局、行政服务中心等政府客户、中央企业和金融机构。自2004年成立以来，已在全国七大区域设立20余家分支机构、5大技术研发基地，服务客户2000余家，执行项目5000余个，连续多年开展中国政府网站、智慧城市、互联网+政务、营商环境等公益评估评选活动。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌、电子政务优选咨询机构，国内首倡智慧政府理念，首创智慧城市、数据治理、互联网+政务评价体系，首推数据资产普查、全口径数据资源目录、数据元标准化、数源确认与供需对接、最多跑一次事项梳理、营商通等产品，信息资源编目、公共数据普查等业务全国占有率和影响力名居榜首。
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