2014年, 新加坡顺利完成2006年制定的为期10年的“智能城市2015计划”后, 新加坡政府又提出“智慧国2025计划” (Smart Nation) 。“智慧国计划”是对之前“智能城市计划”的完善与升级, 是全球首个勾勒智慧国的蓝图, 新加坡也有望成为最早建成智慧国的国家。
1 新加坡智慧国的历史演变
1.1 国家计算机计划 (1980-1985年)
新加坡从20世纪80年代初期就开始电子政务的探索, 尝试运用信息技术来改善和提高政府的公共管理, 提升公共服务能力, 随后制定了国家计算机计划, 实行“从微小处开始, 快速扩大应用范围 (Start Small, Scale Fast) ”的方针政策, 政府为各级公务员配备计算机并进行相关信息技术的培训[17], 实行无纸化办公, 并先后发展了250多套计算机的管理系统, 大力推行政府机构办公自动化, 这为新加坡后来智慧国计划奠定了坚持的基础。
1.2 国家信息技术计划 (1986-1991年)
在国家计算机计划的实行时期, 信息技术在各级政府部门乃至全社会得到了广泛的运用, 使其经济结构由劳动密集型向科技密集型转变, 政府之间各个部门的联系空前加强, 建成了一个连接23个主要部门的整体性计算机网络, 并实现了这些政府部门之间的互联、互通与共享, 致力于建设与推广一站式政务服务的目标, 同时, 企业与政府之间也可以电子数据交换 (EDI) , 有效促进了政府电子化服务能力的提升。
1.3 信息技术IT2000—智慧岛计划 (1992-1999年)
随着国家计算机计划与信息技术计划的顺利完成, 新加坡一站式政务服务模式得到了较好的推广与应用, 新加坡电子政务的水平在90年代已处于世界领先地位, 政府采取可持续发展的良性发展战略, 制定并积极推进智慧岛计划, 努力将信息技术产业打造成推动国家经济持续增长、促进国际交流的重要手段, 并于1996年宣布建设覆盖全国的高速宽带多媒体网络 (Singapore One) , 计划在两年之后全面运行, Singapore One使民众可以享受高速、交互式的多媒体网上信息服务, 政府依托Singapore One对公众实行一天24小时、一周7天的全天候服务。
1.4 信息通信21世纪计划 (2000-2006年)
随着Singapore One的快速崛起, 迅速确定了新加坡在数字时代的重要地位, 新加坡成为全球核心技术国之一, 在2000年实行信息通信21世纪计划、紧接着2003年推出连接新加坡计划, 致力于打造互联网时代的“一流经济体”, 具体从提升信息通信的人力资源与资本、建设信息通信产业集群与枢纽、加强信息通信产业的合作与创新以及数字交换、创造有利于民众和企业使用信息技术的环境等几个方面持续发力, 进一步连接政府、企业、民众对电子政务的开发、推广与使用, 在这一系列过程中, 新加坡政府的国际影响力得到进一步的提升。
1.5 智能国2015计划 (2006-2015年)
“智能国IN2015”计划是新加坡资讯通信发展管理局 (IDA) 推出的为期10年的信息通信产业发展蓝图, 也是一个实现新加坡全球都市的未来愿景。为保证其顺利完成, 政府采取4项重要战略:一是努力发展具有国际竞争力的信息通信产业, 二是积极建设最新的信息通信基础设施, 三是开发具有竞争力的信息通信人力资源, 四是实现政府、社会、关键经济领域的转型。将流程、系统与服务的整合、集成由政府内部向政府外部延伸与扩展, 其主要目标是将新加坡建设成为以信息驱动的全球化都市和智能化国度。
1.6 智慧国2025计划 (2015-2025年)
“智慧国2025”计划是对“智能国2015”计划的完善与升级, 是全球第一个智慧国家的构想, 政府统筹与构建“智慧国平台”, 建设覆盖整个国家的数据连接、收集和分析的操作系统与基础设施, 根据这些数据预测、分析、计算公民的相关需求, 从而提供更优质、更及时、更完备的公共服务。政府重视信息技术在广泛推广、普及、应用, 也注重数据互联、互通、共享的方式, 充分发挥人的主观能动性, 实现更为科学合理的决策, 从而建立一个无缝流畅、以民众为中心的整体型政府。
整体来看, 新加坡智慧国计划经历了约40年共6个阶段的演变, 政府在整个过程中都保持着对电子政务、信息化的高度重视并大力推行, 确立清晰明确的发展目标, 滚动式不间断的推行各个阶段的计划, 始终贯彻以客户为中心的理念, 采用分权式执行与集中式指导的推进机制。
2 整体政府视角下新加坡智慧国建设的理念和原则
2.1 新加坡智慧国建设理念--3C
2.1.1 连接 (Connect)
连接起源于工业术语, 原意指的是将两种分离型材或零件连接成一个复杂零件或部件的过程, 在国家治理层面指的是将整个社会中垂直与水平的治理机构联合起来, 从而实施整体战略。新加坡智慧国的“连接”理念是指消除信息孤岛、数据孤岛, 提供一个安全、经济、高速并且具有扩展性的全国通讯基础设施, 实现数据的共用共享、即时连接。在这个网络作为基本生存条件的信息时代, 高速快捷的网络连接成为了人们生活的必须, “无线@新加坡”项目应运而生, 新加坡已实行WiFi全国覆盖的举措, 政府通过7 500多个“热点” (Hotspot) , 为市民在家及办公场所以外的公共空间, 提供速度高达1Mbps的无线Wi-Fi上网服务[21]。此外, 政府成立“公民联络中心 (Citizen Connect Centre CCC) ”为民众提供免费的上网工具, 2017年政府将公民联络中心升级为 (CCC+) , 对上网界面和上网设备进行调整与更新, 让各类弱势群体也能便捷的获取服务。
表1 新加坡智慧国的演进历程
2.1.2 收集 (Collect)
收集的原意指的是招收并聚集在一起, 新加坡智慧国的“收集”理念指的是运用遍布全国的传感器网络来获取和汇聚更精确、更全面的实时数据, 同时对比较重要的传感器数据进行匿名化保护和管理, 并在一定程度上适当的分享。之前呼吁实行的在浴室中安装传感器 (便于家人远距离监控老人是否安全) 只是新加坡智慧国项目的一部分, 新加坡政府还在全国范围内安装统一综合性的传感器, 改变之前的传感器由不同机构配置的局面, 这些传感器将被用于监视各种情况, 从公共走廊、广场、卫生间等公共场所的清洁到车辆运动等, 通信技术收集信息是最基础的目的, 更为重要的是用这些信息更好地服务于社会公众, 从而打造一个“万物互联”的国家, 让新技术的传播更加迅速, 将整个国家连接在共享繁荣的模式之下。
2.1.3 理解 (Comprehend)
理解的含义指的是顺着脉理或条理进行剖析, 智慧国的理念分为两个层次, 第一个层次主要包括“连接”和“收集”, 是智慧国理念的基础性阶段, 第二层次为“理解”, 是其深入性阶段, 重点是信息的分析与整合, 让政府决策更好的“高瞻远瞩”。主要指的是将获取、收集的数据进行合理的运用, 从而建立面向公众的、科学有效的共享机制。通过算法演绎与模型设定等方式预测城市管理多向维度, 从而更好地预测民众的需求并提供更及时的、人性化的服务。例如在交通方面, 通过数据分析改善乘客体验与交通系统, 让人们出行更加便利。目前新加坡正在与阿里云合作, 采用“大数据沙盒” (Sand Box) 云计算的方式对技术进行实际环境应用监侧, 并逐步牵引、指导发展成熟的技术进入社会实境, 从而顺利实现其“数据惠民”的初衷。
2.2 新加坡智慧国建设原则--3In
2.2.1 创新 (Innovation)
创新是一个国家兴旺发达的动力所在, 是将思维外化、物化的过程。新加坡的发展模式一直被称为“国家资本主义”, 政府主导甚至决定着整个国家的经济运行。新加坡的智慧国创新原则主要体现在建立完全以政府为主导的国家创新体系, 政府成为推动科技发展与创新的主要力量。具体表现在三个方面:一是架构完善的政府管理体系, 新加坡的研发体系由教育部负责的以学术与调研为导向的研发体系以及贸工部牵头的以任务为导向的研发体系这两个体系组成, 整个国家的研发战略决策与指挥由总理亲自挂帅, 另外新加坡政府还成立了两个机构:一个是总理亲自领导的———研究、创新和企业理事会 (RIEC) , 另一个是直接向总理汇报的———国家研究基金会 (NRF) 。二是制定宏观战略计划并指导实施, 纵观新加坡自1965年建国以来的4次重大经济结构转型, 其成功因素都在于政府实时的提出新的宏观发展战略, 并形成良性的可持续发展模式。三是对科技创新活动进行大量的、持续的资金支持, 在科技研发的投入中, 政府投入始终发挥了巨大作用。政府高度重视科技企业的创新与发展, 并把它作为智慧国建设的重要支柱, 同时, 这些科技企业及其人才又反哺智慧国的发展, 形成良性循环。2016年, 新加坡的信息技术产业产值已超过150亿新元, 全国有超过17.28万的信息技术人才。
2.2.2 整合 (Integration)
为了更好地服务民众, 新加坡政府在电子政务方面一直在不断地尝试“新桃换旧符”, 确立了从电子政府 (e-Government) 向整合政府 (i-Government) 转变的战略思想, 政府所考虑的关键因素由技术层面回归到以民众为中心的逻辑起点, 要求提高与促进民众在电子政府中的参与度, 强调政府的整合性、协同性能力[24]。例如在“智能国2015计划”期间推出的So Easy项目, 其最终目的就是创立一个横跨政府部门的集成式语音、视频、图像与数据办公环境, 运用即时通信、视频会议、留言板等举措, 在机构内部和各机构之间实现安全、流畅、无缝的协作。新加坡政府一直积极贯彻实施“整体政府” (Whole-of-Government) 策略, 系统性、整体性地为未来战略远景做规划, 设立跨部门单位, 融合战略策划和推行。2016年陆续推出One Map、One Service、One Box等数码服务, 加强各部门之间的协调、共享和合作, 为民众提供方便快捷的电子政务服务, 随后再2017年又发布了My Info一站式服务的政府网站, 为整体政府的理念落实提供了重要平台, 为民众提供一劳永逸的服务, 民众只需登记一次, 资料就会自动存储并可以终身受用, My Info将民众在所有政府网站上的信息都通联起来了, 使得不同部门之间的数据得到了精确匹配与完美对接, 为大数据技术的应用铺平路径。2017年5月成立智慧国及数码政府工作团, 推动跨部门的有效协作, 致力于推动智慧国的建设, 加快公共服务数字化转型。
2.2.3 国际化 (Internationalization)
新加坡是世界上最早推行“政府信息化”的国家之一, 同时也是全球最国际化的国家之一, 新加坡在智慧国的建设中一直坚持国际化原则, 主要表现在三个方面, 一是政府实行中小微企业“走出去”战略, 大力扶持中小微企业走向国际化, 政府成立专门机构并整合各类资源, 帮助企业在海外扩充实力、争取海外市场份额, 并为企业支付50%的专业咨询费用, 隶属于贸工部的新加坡国际企业发展局 (IE Singapore) 在全世界设有超过35个联络点与办事处, 每年拨款1000万新元为走出国门的新加坡企业提供免费服务, 共协助2.6万多家新加坡企业拓展海外业务。二是与跨国公司展开广泛的合作, 新加坡对跨国公司的政策可谓是因地制宜, 既区别于香港的放任自流, 也不同于韩国的严格把控, 而是依照本国的经济发展特点积极有序、松紧适度地进行全方位调整, 具体举措有:设立研发基金鼓励跨国公司开展本土研发活动、通过国家科研机构向跨国公司学习前沿创新技术、加强本国企业与跨国公司的对接、利用跨国公司培养高素质人才、搭建科技信息网加强与跨国公司的沟通。三是创造国际化的投资、发展环境吸引知名企业, 随着新加坡交通部、基础设施部、陆路交通管理局等相关政府部门之间的共享和合作, 公共交通系统得到了很大的改善, 同时在畅通的通信基础平台的助力下, 政府部门与无线运营商一起推出了诸如定点服务、设备检测、无现金支付系统等多类应用, 这些平台不仅能够让市民享受新加坡电子政府的各种便捷, 还吸引了类似于iScreener在线平台等8个产业项目, 是优客工场全球会员体系、共享单车摩拜、OFO的国际第一站, 新加坡成为很多创业公司出海的落脚点。
3 整体政府视角下新加坡智慧国建设的策略
3.1 将“政府为你”的观念转变为“政府与你一起”
随着智慧国计划的出台, 新加坡政府在政务服务策略上作出了一个非常重要的转变:将“政府为你”转变成“政府与你一起”, 改变过去强政府“包办一切”的思路, 强调政府与民众、科研机构、私营部门的合作, 从而更好的整合多方力量, 形成“劲往一处使”的合力, 避免唱“独角戏”。新加坡政府主要从多元主体整合着手, 携手创造更多价值 (Co-creating) , 鼓励私营部门、公众与政府一起协商、合作, 共同发力, 共同创新, 创造出更方便、更多维、更完善的政务服务。新加坡政府加强了与跨国公司、科研院所、私企、以及民众的合作, 积极组建并扶持了非营利性的大型骨干研究机构, 通过制定总体战略规划、优化资金扶持政策、建立基础研究平台等措施, 充分发挥调控、引导与服务功能, 积极加强海外科研合作、国际技术贸易等。政府由以前的“为你着想, 亲力亲为”向“宏观规划、与你一起、集体发力”转变, 用开放、创新的理念吸纳社会各方参与到智慧国的建设中, 实现政府与社会多方力量的良性整合。
3.2 采取“众多机构, 一个政府”的综合集成管理模式
新加坡政府通过对行政流程的重组与再造, 实行“众多机构, 一个政府”的综合集成管理模式, 将政府向整合服务转型 (Catalyzing) , 利用先进的、创造性的技术, 加快政府内部的整合与合作, 强化资源的整合与利用, 实现管理模式的系统化、一体化、集中化, 提高公共部门的办事效率。新加坡资讯通信发展管理局 (IDA) 推出“mGov@SG”一站式移动服务平台, 在基于用户需求的基础上, 建立了一套比较完整的政务服务体系, 以政府门户网站为核心站点, 协调配合其它的具体部门进行“打包服务”, 实现了政府网络服务的协同与整理合并, 政府将所有的服务网站综合到统一的政务服务平台上, 并衍生了其他一系列的集成项目, 不仅在一定程度上简化了政府的服务程序, 减少了民众注册、访问的繁琐程序, 而且还能更好地协调政府各部门的协同办公, 用户也可以方便快捷地获得自己所需要的信息与服务。该平台有1600多个服务栏目, 基本上囊括了个人、企业以及其他部门涉及到与政府打交道的所有业务。这种集成管理模式经历了三个阶段:一是知识集成, 一体化整合;二是服务集成, 一站式办公;三是体验集成, 一站式体验。
3.3 利用“共产”“共创”等途径与民众互动沟通, 整合群体智慧
智慧国蓝图旨在建立一个国民互动, 共同协作的整体政府, 新加坡对智慧国的建设不仅只停留在IT建设投入、网站建设、信息发布, 更重要的是利用新技术、新模式为民众提供互动平台, 增强民众的积极参与, 提高内外互动效率。民众是政府服务的对象, 是智慧国建设的需求方, 他们对服务效果有第一发言权, 新加坡政府通过成立“全国对话会”与“民情联络组”以“共产” (co-production) 和“共创” (co-creation) 的方式推动智慧国建设, 在积极倾听民众心声的同时并充分激发民众参与和激发民众的创造力。政府还在官方网站试点开通人机对话与交互服务, 推出虚拟助手———“请问洁米” (Ask Jamie) , 让民众可以浏览政府网站的同时得到问答及辅助, 为方便民众得到及时有效的协助, 政府还在研发除了官方语言英文外的其他语种。政府利用这些新模式与民众互动、对话、沟通, 拓宽民众电子参政议政的渠道, 运用更亲民、更接地气的方式加强与民众的互动, 提升民众参与智慧国建设的主动性、积极性和创造性。
3.4 以民众为中心, 提供一套无缝流畅而非碎片化的服务
智慧国强调以民众为中心, 以民众需要为导向, 这也是新加坡智慧城市建设宗旨所在, 政府为民众提供非碎片化、非分离的服务, 注重服务的无缝衔接及其纵深层次, 并且非常重视服务质量。始建于1999年4月的新加坡电子公民中心 (e—Citizen Center) 是目前全球最为成熟的G2C的电子政务模式, 所有的服务按照公民人生历程, 从出生到死亡的必经事件进行打造和组织, 用一种轻松愉悦的方式呈献给民众, 将个体“从摇篮到坟墓”的整个过程划分为多个阶段, 而政府部门成为人生旅途上的一个个站点, 在每个阶段根据权域属性和地域属性, 公民会得到相关联的服务, 同时, 相对应的服务包会出现在每个政府服务的驿站里, 公民只需用一个用户名及密码便可与不同部门打交道。目前电子公民中心包括了家庭、医疗健康、教育、交通出行、国防、住房、就业、商务、法律法规等公民整个人生阶段与政府部门有交集的领域。另外新加坡政府联合四家互联网服务商推出异构网 (HetNet) 战略, 保证蜂窝网络、公共无线网络、私人无线网络的无缝连接和自由切换, 为人们提供不间断的网络服务。
4 新加坡智慧国建设对我国智慧城市建设的启示
总体来看, 我国智慧城市依然面临着政府管理体系落后、定位不清等诸多问题, 新加坡智慧国建设的很多先进举措都值得中国学习与借鉴。
4.1 实行“主动归位”“大胆站位”“热情参与”的有效统一
智慧城市的建设主要是通过智能化、信息化、自动化等新兴技术提升城市治理能力, 升级城市发展水平, 这就需要政府、企业、市民等多元主体的积极参与, 协同合作, 各尽其力。政府应“主动归位”的统筹规划, 明确智慧城市的建设模式与机制, 完善相关产业政策, 营造健康、良好的创新创业环境;企业应该“大胆站位”的积极融入, 探索平台技术与运行方式的创新, 提供方便快捷、智能高效的城市服务;社会公众应该“热情主动”的广泛参与, 充分发挥主观能动性, 积极参与社会治理。在深化政企合作方面, 尤其是要加快公共服务方面的数据共享与集中, 积极同企业掌握和积累的社会数据进行无缝对接, 形成治理合力。当前阿里巴巴、百度、腾讯等企业拥有众多的用户群体, 积累着庞大的社会数据, 同时也掌握着最前沿的云计算、大数据、电子商务等技术, 政府部门可以加强与他们的合作, 实现资源与服务的共享。
4.2 打造跨地区、跨部门、跨层级的数据互联和信息共享
我国各区域经济发展水平差距较大, 区域发展不平衡问题突出, 随着区块链、大数据、人工智能等新兴技术的出现, 为智慧城市建设插上了腾飞的翅膀, 但发展不平衡依然是影响我国智慧城市整体建设的最大障碍, “数字鸿沟”在短时期甚至将会长期存在, 对新一代信息技术的应用与推广有着较大的影响[29]。政府应该结合我国的现实国情与政府结构, 加强整合, 打造一站式服务, 让民众“少费事、少跑腿”, 最大限度地避免部门之间各自为政。要充分运用云计算、大数据、人工智能提升社会治理的现代化水平, 推进政府管理的方式、模式创新, 实现高效的公共服务、科学的政府决策、精准的社会治理。以建设智慧城市为契机, 推动数据融合、业务融合、技术融合, 消除数据孤岛, 打通信息壁垒, 形成统一接入、统筹利用、覆盖全国的数据共享平台, 打造全国信息资源共享体系, 实现跨地域、跨部门、跨层级、跨业务、跨系统的集成服务与协同管理。
4.3 运用体系化、矩阵化的政务新媒体助力智慧城市发展
随着互联网信息新技术、新应用、新媒介的不断涌现, 我国政府也尝试多点布局, 纷纷开通微博、创建微信公众号、推出政务APP等举措服务民众, 还在网络直播平台开通政务直播, 未来也将会有新的、补充性的政务媒介工具出现, 但由于政务新媒体的平台属性、内容形态、受众形态等各有差异, 传播效果也各不相同, 政务新媒体各自为战, 没有形成合力, 缺乏政府统一的规划、指导、协调, 陷入了一种“刻舟求剑”式尴尬的发展局面。政府应该统筹发挥不同平台的独特优势, 改变独自作战的局面, 在整体规划、精准定位、具体运营上持续发力, 进一步推动公众参与, 打造体系化、矩阵化、同频共振的政务新媒体, 以利于与民互动、征求民意、科学决策, 尤其是在重大舆情事件中, 应该共同发力、相互协作、交相呼应, 变“独角戏”为“合唱团”, 助力智慧城市发展。
4.4 明确便民利民惠民的理念导向, 以人为本、因地制宜
莎士比亚说:“城市即人”, 智慧城市的实质是以人为本的城市, 其最终落脚点是为城市中的人创造更美好的生活, 提升他们的幸福感、获得感和满意度, 作为政府, 要明确服务型政府的角色定位, 以便民利民惠民为导向, 使各项功能贴近用户需求, 将人民对美好生活的向往作为奋斗目标, 做到民众有需求、政府有回应。我国地域辽阔, 城市众多, 各地文化历史、地理区位、资源禀赋不同, 政府部门应该因材施教、量体裁衣, 要探索适合不同城市的发展路径。智慧城市的建设要充分结合公民的教育、医疗卫生、交通出行、文化休闲等需求, 始终秉持“以服务对象为中心”的服务理念, 注重推进基础智能应用的推广与普及, 以群众的需求为导向建设普惠化的智慧城市, 让民众都能共享智慧城市所带来的便捷。
