政务服务正呈现新发展格局，须警惕四种分化？

　　进入“十四五”时期全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，面对新冠肺炎疫情持续冲击下，世界经济深度衰退等多重不利影响，在我国发展面临新的机遇和挑战，出现重大的战略窗口期之际，「政务服务」被赋予了新的时代意义。

　　在准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，推动高质量发展，政务服务如何加快构建新发展格局，政务服务的新发展格局又应该呈现怎样的形态呢？

　　政务服务的四种分化

　　从全国的情况看，政务服务呈整体快速发展趋势，但，出现了明显的发展分化现象。

　　一、区域分化

　　南北和东西的区域服务能级差异在持续扩大，政务服务能级圈开始从珠三角的“一窗式”、“一网式·一门式”发力，随后，长三角的“最多跑一次“和”一网通办“接过了交接棒开始持续领跑。

　　2018年，广东率先发布《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）》，按照“管运分离”的总体原则，在管理体制、运行机制、建设运维模式等方面持续探索创新。差异度从中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》能一窥究竟。

　　2020年报告中，省级政府网上政务服务能力方面，浙江省和广东省排名第一，上海紧随其后；而重点城市的网上政务服务能力，深圳排名第一，杭州、南京、广州三地排名第二，河北和北京作为北方省份的代表，进入前十名。

　　实际的现状是，中西部和北方大部分地区政务服务的全闭环、全链条、全层级的能级体系较难形成，点状的创新无法形成整体联动态势。

　　二、层级分化

　　顶层的设计和统筹能力与基层的承接和运营能力的集合构成了一个地区的政务服务能级图。设区市在省级层面是基层，与县市区相较就成为了顶层，而区县在街镇社区层面是顶层，同理也是设区市层面的基层。越往上，顶层的能级越强，越往下，顶层的能级越弱。

　　当前的问题是，顶层和基层对定位的理解错位，顶层误把统筹当统建，统筹的工作有三：一是顶层设计，做规划施良策定计划；二是政策衔接，承上启下宣贯落实；三是统分结合，统的彻底分的精妙。

　　而部分地方在系统建设上不遗余力，在业务指导上疏于发力，把统建的系统作为解决一切政务痛点的灵丹妙药，虽统建很多，应用落地却极少。而大多数基层，受限于人才、资金和统建等方面的原因难有作为，虽愁容满面，也无可奈何。

　　三、投入分化

　　具体到一个政务服务中心的能级体现，到底什么才是最重要的呢？是政务大厅宏伟壮观的办事环境，还是受审分离后的咨询服务、热线服务、帮办服务、收件服务和审批服务的能力？是对事项、流程、人员和信息化工具的持续迭代，还是基层工作没有做好之前不断追着热点跑？

　　投入体现在人员分配、时间分配、费用分配等方面。而当前的问题是，领导们误以为宽敞明亮的大厅等同于政务服务能力输出，于是投重金于基建，在数字化建设投入上却捉襟见肘。又或者寄希望于将商事登记等事项交与银行代办，开展政银合作，而忽略自身政务服务中心企业开办能力建设。

　　四、思想和行为分化

　　以省为例，政务服务的复杂性来源于跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“跨”维度，来源于一网通办的线上、一窗受理的线下、政银联合的合作体的“服务”维度，来源于事项、信息化、制度、人员的“业务”维度，来源于营商环境、好差评等的“考核”维度，还有推进政务服务目标实现的平台供应商等“供给”维度。

　　如此高的复杂性，使得无论是推行告知承诺制、无证明城市、一网通办、一窗受理、一链办理、全生命周期、一业一证、跨省通办、同城通办等改革，都需要循序渐进，逐层推进和步步夯实。但是，思想总是领先于行动，行动总是领先于成果，我们在一项改革成果还没有显现，习惯还没有养成的情况下，第二项和第三项改革要求和指导文件就开始下发了，这使得思想与行为，行为与成果的分化越来越严重。

　　那么，是什么原因导致了以上四种分化现象的出现呢？

　　三种因素导致分化

　　「一体化」是政务服务顶层设计一直致力于实现的目标和努力的方向。从全国一体化在线服务平台的建设情况看，希望通过在线服务平台来规范、引领和提升全国政务服务能力的趋势是一以贯之的。

　　但是，多年积累的专网能力不是一朝一夕可以整合的。比如政府工作报告中，2021年要完成的74个跨省通办的事项，各种情形下的户口迁移、社保卡的申领，就非部门的专网所不能为。结合纵向的专网和横向的一体化平台的互补建设才是一体化建设的重要思路。

　　既然一体化已被顶层和基层所接受，为何仍然出现了分化呢？笔者认为，致分化的原因有三：

　　1. 各地制定的业务模式和发展策略不同

　　北方的大部分地区将改革的模式放在了相对集中许可权改革上，领导们认为，改革的重点要将部门的许可划转给行政审批局，这样行政审批局就可以便利化审批服务，在减材料、减环节、减费用、减跑动上出成效。

　　这里有几个前提，领导们把精力单纯用在了事项的划转上，还是划转后的一系列“减”上。如果只是前者，改革成果的体现会大大受限。政务服务不只有许可，许可只占政务服务事项的不到五分之一，对群众来讲，大量的公共服务才是主角。

　　新成立的审批局只关注了许可，那些公共服务事项的高频服务，谁来提升？如果事项划转给审批局后，人员划转不到位，或者，新组建的审批局在业务、规则、系统、标准、人员和管理上无法磨合到位，审批便利化改革的目标如何能实现？

　　2. 操盘手频繁调动和目标不坚定

　　政务服务不是一蹴而就的工程，要坚持长期主义，板凳要坐十年冷应成为这一行业的座右铭。但各地的短期投机屡见不鲜，最明显的就是操盘手们的频繁调动。

　　自2019年3月的机构改革以来，几乎一半的政务服务操盘手们履新了，新来的领导们需要重新学习重新理解这个行业，加之每一任操盘手们都有自己的业务重心，致使改革的衔接性和流畅性不能持续。另一个重要的原因来自操盘手们被上级意志所左右，不能向一把手成功布道自己的改革理念、方案和成果，争取改革所需各类资源。

　　3. 实施路径不明和协同沟通不畅

　　文件不能代替实施细则，统建的系统不代表能落地。在各地推行的“一窗受理，集成服务”改革上，这点最具代表性。

　　在2018年国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》的文件上，已经明确制定了“一窗”分类受理的目标。但是，基层的一窗受理能力不到10%，大部分挂着综合受理的窗口屏实际做着专窗的工作，且专窗随着业务升级不断增加。比如，一件事专窗、长三角一体化专窗、京津冀一体化专窗、跨省通办专窗……

　　顶层以为统建了一窗受理综合收件平台，统建下的政务大厅一窗受理改革任务就能大功告成，殊不知，“一窗受理”是个系统性工程。它首先要求各地先解决三集中三到位和受审分离的机制设计，这是最重要的先决条件，将收件和出件划转给政务服务中心，窗口人员具备全科受理的能力，事项的标准化不仅仅是四级四同，而是事项在受理端和审批端所施行标准一致性，当这些都达到要求后，才是“一窗受理”系统的全面实施。

　　试问，有几个省级和市级一窗受理文件明确了这些机制、事项和窗口人员的建设要求？这些具体的实施路径如不能在文件中载明，基层在贯彻一窗受理的目标时，就无从下手。当他们向一把手提出，政务服务中心向部门要受理权、出件权和人员划转时，多数的一把手都给予了拒绝，或者操盘手们受限于各种因素而不愿或不能向一把手提出支持要求。

　　政务服务新发展格局

　　区域分化破坏了政务服务能力的全国平衡性，层级分化造成了政务服务能力的逐层衰减，而投入分化会增大行政成本和沉没成本，损伤社会效益和经济效率，思想和行为分化会严重挫伤政务人士的成就感和投入热情，造成虚拟繁荣的假象。那么，如何解决当下的面临的困境呢？

　　我们先来看下，3月30日上海市最新发布的关于《切实按照“两个集中”要求进一步优化市级政务服务事项办理模式》的通知。

　　《通知》很简洁，开篇明确“两个集中”——企业事项向区行政服务中心集中、个人事项向街道乡镇社区事务受理服务中心集中。随后，在工作模式中，给出了三方面的路径：①深化网上办理，要求市级业务部门不断推进事项全程网上办理，提升事项网上办理深度，提供申请受理、审查决定、结果送达等全流程、全环节网上服务；②下放基层实施，市级业务部门要不断推进事项下放基层实施，并明确事项下放后的承接部门，事项下放基层实施后，申请人可到区（或街道乡镇）政务服务中心提出申请；③委托基层收件，对无法下放基层实施的市级政务服务事项，市级业务部门要不断推进事项委托基层收件，并明确委托收件的办理层级、办理部门和责任分工等。

　　我们以这个《通知》为例，说明“两个集中”文件落地的实施路径：

　　1. 明确“两个集中”的实际定义，打造分级服务和就近服务的模式。分级分层设计区和街道乡镇的服务体系。比如，浦东新区可称为此模式的样板案例。

　　2. 市级部门要在事项的下沉和下放上给出明确的指向和范围。在事项的分级分层方面，市级部门有顶层的话语权和分配权，全程网办事项、下放事项和委托收件事项的决定权皆在市级部门，如果顶层不能做好相应的设计指导工作，将会大大降低文件的执行效果。

　　3. 基层部门要在人员、业务等方面开展承接能力的提升工作，确保“两个集中”的承接到位。

　　4. 市级部门和市大数据中心要与区级政务服务中心及区级大数据协同配合、做好事项下沉和下放后的基层收件系统与后台市级部门审批数据的无缝流转，确保办件从受理到出件的闭环运转。

　　5. 各项运行机制的建立和信息系统改进。

　　6. 做好相关人员、事项和政策等培训和群众宣贯等工作。

　　从这个案例，我们能感悟到，政务服务已经从 “单中心”模式向“全网状”模式转变。以往，政务服务是在加强单个中心的从基建到信息化的整体服务能力上发力。但当下，从线上到线下、部门到中心、市级区级和街道要发生整体联动。

　　一体化平台在支撑用户认证、电子证照、电子签章等基础设施方面找准了定位；部门专网开始在跨省通办和全省通办方面实现自身价值；基层政务服务中心发挥点多网密的功效，在提升窗口服务能力的同时，在一窗通办、一件事通办、同城通办方面实现群众的就近办和一次办梦想...... 这才是政务服务的新发展格局！

　　使这种政务服务的系统性工程得以实现，要驾驭和实现它，弥合分化现象，我们要克服的困难依然重重。

　　既要有全局视野和系统思维，还要有工匠精神和脚踏实地的作风；既要在原有制度基础上继续添砖加瓦，又要在现有制度框架内搞好精装修；既要做好顶层的统筹——顶层设计，政策衔接和统分结合，又要有县市区精耕细作的协作推进；既要平台企业开放标准规范以促进更大范围的政务服务生态系统建设，又要有一步一个脚印持续迭代的一体化运营。

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