政府数字化转型与电子政务深化发展面临的挑战与对策

　　[摘要]新时代我国互联网环境发生了根本性变化。移动网民数量和结构的变化要求各级政府加快建设移动政务一体化平台，更好地提供数字服务、在线服务，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。本文聚焦“放管服”背景下政府数字化转型与电子政务深化发展面临的挑战，结合对上海、浙江和云南推出的“随申办”“浙里办”“办事通”移动政务服务实践比较，提出加快推进互联网+政务服务转型升级，创新移动政务服务媒体融合模式和途径的对策建议。

　　进一步转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府是党的十九大对深化公共行政改革的基本要求。在推进政府管理技术创新过程中，不断深化电子政务应用转型是增强政府公信力和执行力的重要途径。近年来，各地在运用互联网技术和信息化手段推进政府管理创新方面积累了丰富经验，如浙江政务服务统一平台、上海政务服务一网通办等。本文聚焦上海、浙江和云南等省市推行的“随申办”“最多跑一次”“一部手机办事通”移动政务服务实践，对移动互联网时代政府信息化与电子政务建设的数字化转型进行综合分析和比较，为电子政务向电子公共服务纵深发展的理论深化进行探究和阐释。

　　一、“放管服”背景下政府电子政务深化发展面临的挑战

　　移动互联网触发经济业态和社会机理转型变革，网民结构和网络行为习惯的变化，对政府公共服务供给模式、提供方式和服务效率提出更具体更具个性化的诉求。要求政府部门转变行政管理理念，创新政务服务模式，拓展政务新媒体服务，全方位服务和满足人民群众日益增长的美好生活需要的发展要求。

　　（一）公共服务社会形态发生重大变化

　　随着2010年智能手机和移动互联网的崛起，我国互联网发展最显著的变化体现在手机网民的规模、结构以及使用习惯的重要转变。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第48次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，普及率达71.6%，手机网民达到10.07亿。[1]网民中使用手机上网人群（移动网民）占比由2010年的66.2%提升至99.6%，移动互联网应用成为最为广泛、影响力最广的互联网服务。现在的互联网环境现状是：移动互联网与线下经济融合一天比一天紧密，这样的信息环境日益推动着用户的消费模式向设备智能化、资源共享化和场景多元化发展。首先，从使用设备来看，基于台式电脑、笔记本电脑等固定终端的使用率逐年下降，更方便、功能集成化程度更高的智能手机、移动终端成为公众日常生活工作中最主要的上网设备。其次，从互联网基础设施完备就绪程度上看，我国通信网络基础设施建设持续更新换代，光纤主干网络、移动宽带网络通信能力显著提升，以往速率、带宽与地点的限制对于用户来说越来越小，移动互联网使用越来越方便快捷。另外，随着终端信息系统/信息技术应用集成能力不断提高，移动互联网应用“井喷式”迅速扩张。网络基础设施建设的完善以及移动终端的越来越便捷化，促使移动终端迅速得以普及，加快了整个移动互联网生态的不断完善。

　　（二）网络空间与现实社会全方位深度融合

　　随着互联网普及和手机网民迅速增长，除了即时通信、搜索引擎、网络新闻和网络娱乐等传统互联网应用外，网络交易、网上支付、网上银行等新兴应用为解决社会公众日常工作生活学习涉及的公共事务提供了在线办事、在线学习和在线沟通的便利。电子商务及其平台衍生的公共事务类服务，越来越多地要求与政府、公共部门的电子政务服务进行全方位融合。据CNNIC关于我国互联网发展状况统计报告显示：截至2021年6月，我国在线办公用户规模迅速增加至3.81亿，占整体网民的37.7%。全国一体化政务服务平台在疫情期间推出高频办事服务700 余项。电子政务发展指数为0.7948，世界排名进一步提升至第45位，进入“非常高”序列水平。随着国务院关于互联网+政务服务决策部署的深入推进，人民群众对加快构建全国统一、多级互联的一体化服务和数据共享平台需求愈发迫切。各地加快推进政府数字化转型，提升政府网站和新媒体平台应用，实现“放管服”改革和电子政务公共服务融合创新，网上申报、预约登记、并联审批、网上查询和结果反馈等应用日益成熟。如浙江省政务服务一体化平台全面整合电子政务平台、政府网站、政务服务移动端，形成了贯通省市县三级政府的统一标准、统一入口、统一服务、统一输出的数字化服务格局。各地政府围绕让“数据多跑路”，实现“群众少跑腿”的目标加大投入，全力推动互联网+、大数据、云服务、人工智能与公共服务高质量发展深度融合。

　　（三）信息服务需求多元化个性化趋势凸显

　　面对互联网发展朝着社会进化纵深渗透的新趋势，当前新媒体环境下信息传递、信息服务和信息共享呈现出了一些新的特点。第一，信息的传播更加实时化。由于互联网的接入离散性和终端便携性，信息的实时化碎片化特征越发明显。主要表现在两个层面，一是事实发生之初就被迅速传播。在传统媒体尚未即时报道突发事件时，网民即可利用移动互联网的普及以及互联网移动终端的便捷发布事发现场消息，提高信息传输的实效性。二是媒体参与报道后，微博微信和各类新闻聚合客户端的强大推送功能使得移动互联网用户可以第一时间接收最细微、最鲜活的新闻资讯和时事热点。第二，信息的内容更加个性化。移动互联网时代，公众可以根据自己具体化、差异化需求在移动终端上选择不同的应用，接收不同的信息。与传统互联网时代用户的被动性接收相反，移动互联网时代公众可以根据特定需求自主地选择乐于接受的信息内容和呈现方式。第三，信息的沟通更加社交化。在新旧媒体融合共生时代，手机即时通信已经成为排名第一的主要网络应用。政务新媒体发展方向也要全方位满足移动化、在线化的发展要求。作为强大的社会化网络工具，目前流行的微信、微博和手机APP有着强大的分享、评论转发功能，相应的移动政务服务新媒体要主动拓展单一信息发布功能，实现移动服务、在线沟通和全景式政务服务，才能真正满足公众和企业需求。通过建设融媒体中心和政务新媒体，实现资源集中、数据汇聚、信息优质、管理高效、服务规范的政务服务矩阵。

　　总结过去电子政务公共服务发展存在的问题和面临的矛盾：互联互通难、数据共享难、业务协同难——成为长期制约政府信息化与电子政务发展的基础性难题。我国电子政务整体发展水平一直处在全球电子政务发展指数平均水平的中游位置，与国家综合实力、公众的期待、政府自身发展要求都有较大差距。[3]究其原因：一是受管理体制机制制约。现行的政务服务承担主体分别由电子政务办、政务公开办和政务服务管理局分而治之。二是发展不平衡不充分，行业系统普遍优于部门系统。上一级政府信息系统优于下一级政府信息系统而且差距鸿沟巨大。三是需求多样化供给复杂化。大而全代替小而精，在政务服务实践中往往是部门职责导向替代公众需求导向。

　　二、上海、浙江和云南移动政务服务的实践

　　（一）沪、浙、滇移动政务服务建设与实践比较

　　近年来，各地以“好用、易用、管用”的目标导向和服务理念深化“放管服”改革，落实“互联网+政务服务”“一网通办”行动计划的具体抓手，推进“一门、一网、一次”系列的政务服务和管理创新，不断丰富完善政务服务应用功能，创造性推出“随申办”“掌上办”“指尖办”移动政务服务模式，持续推动政务服务迭代优化，显著地改善营商环境，进一步提升政务服务水平（见表1）。

　　上海市“一网通办”于2018年率先在全国启动，经过持续不断发展，“一网通办”平台实际办件网办比例达到70%，“随申办”月活跃用户数突破1300万，“一网通办”成为彰显“上海服务”，引领上海数字化发展的新引擎。在电子公共服务创新上，坚持以人民为中心，强化互联网思维，提供全生命周期一体化在线化服务。围绕“医、食、住、行、文、教、旅”拓展个人事项服务场景应用。在整合线上线下公共服务过程中，加快推进政务服务业务下沉办理和面向社会基层直办，实现企业事项向区行政服务中心集中、个人事项向街镇社区事务受理服务中心集中的转变。在改善服务质量方面，全面实行100%统一预约服务，创设24小时不打烊自助服务和15分钟服务圈。通过实施“一网通办”政务服务中心和标准化规范化运行平台改造，健全完善“一网通办”运行管理机制。以实施“全市通办”负面清单管理助推“跨省通办”。在推进电子政务公共服务创新发展和构建一体化政务服务格局过程中，上海市提出以更大范围、更宽领域、更深层次的“一网通办”改革，持续深化业务流程革命性再造，助力上海城市数字化转型。全面落实“两个免于提交”（即受理中心开展政务服务过程中，通过电子证照应用、数据核验等方式，实行“本市（上海市）政府部门核发的材料，原则上一律免于提交；能够提供电子证照的，原则上一律免于提交实体证照”），推动“一网通办”改革从政务服务领域向公共服务领域拓展，实现“两个覆盖”（即“一网通办”覆盖基本公共服务领域，“一件事”基本覆盖高频事项）。重点推进12个“高效办成一件事”，推出一批“好办”“快办”服务。即充分利用推动数字化的“个性指南+智能申报”提供直观便捷服务指引，让办事“好办”“易办”；充分利用网络化的“在线填报+智能审批”提供极简易用的办事体验，让办事“快办”“悦办”。

　　浙江省政务服务着力推行“整体政府”数字化改革的顶层设计理念和一体化实施路径。围绕“智能导服、收办分离、线上线下融合”目标，对平台、数据、系统和服务进行需求梳理、业务协同和流程优化，提供“一站式”数字政务服务。依托省一体化在线政务服务平台——“浙里办”，制定服务清单、事项目录和业务标准，推进数据汇聚和服务实时化，实施无差别受理、同标准办理、全过程监控、“好差评”闭环，高质量推进政务服务“一网通办”，引领政务服务由“可办”转向“好办易办”。在夯实政府自身政务服务能力方面，全面推行“浙政钉”协同办公平台，截至2021年6月，实现省、市、县、乡、村、组6级组织全面覆盖，注册用户110万人，组织机构9.1万个，工作群51.4万个，上线应用1278个，有效提升数字服务理念和数字治理能力。[4]为切实化解“最多跑一次”的业务和数据壁垒，持续深化多部门联办“一件事”行政审批改革。立足群众、企业办事视角，按照“一表申请、一套材料、一次提交、一次办结”目标要求，推动多部门数据共享、业务协同，推出40多个部门联办“一件事”“网上办、掌上办”，让人民群众切身体验“指尖办、一次办、秒速批”带来的获得感、幸福感。

　　建设“一部手机办事通”是云南省加快推进数字政府建设、推动移动政务服务的重要举措。2019年1月，云南省以“一部手机办事通”为引领，构建以掌上云南、特色云南、信用云南、数字云南、智慧云南为核心的一体化网上政务服务体系。“一部手机办事通”APP坚持践行以人民为中心的发展思想，目的就是要求各级政府部门在履职尽责过程中逐步实现由“可上再上”—“能上则上”—“应上尽上”的革命性转型。按照统筹规划、整体设计的原则，先期重点推出“我要看病、我要办医保、我要考资质、我要找工作、我要法律服务、我要申请办户口、我要婚育”等民生关切的便民服务事项，使公众能够方便快捷地获取预期的服务。截至2021年6月，“一部手机办事通” APP注册用户2195万人，其中：部门系统迁移用户1307.27万人、办事通用户887.73万人，累计实名用户1818.44万人；完成业务办件1.09亿件。“办事通”APP之所以能够在较短时间内实施完成，得益于采取了政银合作的委托开发模式。通过建立云南省人民政府与中国建设银行的政银合作运营机制，基于政企合作的移动电子政务服务模式，一方面解决了政府信息系统对互联网企业的路径依赖，规避互联网企业内部治理失能和发展瓶颈带来的不确定性风险；另一方面充分发挥央企、国企公有制主体履行社会责任的制度优势，形成持续的投入机制和稳定的合作模式，统筹和调动双方责任部门的资源和力量，更好地为公众和企业提供全流程在线服务，全面优化营商环境。

　　（二）移动政务服务创新实践特征分析

　　1.坚持“以人为本”设计开发。充分学习借鉴移动电子商务和消费类APP开发运行的成功经验，注重系统功能模块和服务交互界面的易用性、实用性、亲和力设计。上海着眼于全面整合政务服务，畅通更加便捷高效的服务渠道，打造“随时”“随身”“随地”的移动服务平台。基于“一网通办”总门户和“随申办”移动端的总入口。贯通“一网通办”的预约登记、事项审核、补助领取、过户登记事项。将多个事项构成的办事流程打包成“一件事”在线上进行，最大限度减少现场排队、纸质材料提交和后台审核时间，促进政务服务提质增效。浙江坚持不断深化“数据多跑路、群众少跑腿”、线上线下一体融合改革，以实现办事“最多跑一次”目标为总抓手，以一体化数据集成、业务协同和数据共享为关键平台，全面推进政务服务“一网通办”“一证通办”，迭代完善移动政务功能，创新政务服务模式和运行机制。云南通过确立“高频优先、民生优先，成熟一批、上线一批”的路径推进策略，重点推动公安、人力资源社会保障、教育、卫生健康、民政、住建领域的行政审批在线提供服务。支撑网络和运行平台上支持证照认证、数据共享和材料复用，方便不同身份、不同需求的用户办理各项政务事务。 “一部手机办事通”APP还推出了移动政务服务人工智能客服。运用自然语言处理、人机交互等人工智能技术实现7×24在线服务，为用户提供智能应答和指引。在网络安全和信息安全保护方面，全面推行实名认证，支持银行卡认证、人工审核和身份证审核。同时，针对不同用户需求支持个性化服务定制，推送“千人千面”的个性化服务，最大限度响应用户需求和使用习惯。

　　2.明确数字服务职责边界。抓住全面深化“放管服”改革和清单制建设的机遇，理顺政府信息化和电子政务职责分工和工作边界，上海由市政府办公厅牵头统筹“一网通办”，市城运中心负责“一网统管”，市大数据中心承担“两张网”的数据和基础设施建设。浙江组建推进数字化转型联席会议机制，省大数据发展管理局统筹全省电子政务工作。借鉴英美国家数字政府建设经验，组建政府数字化转型专家委员会，强化数字化改革规划、决策、建设的智库支撑，深化项目联审变革和资源共享协同。云南将电子政务职能确定在各级政府办公厅（室），加强互联网+政务服务的顶层设计和统筹推进。把落实“一部手机办事通”建设作为“一把手”工程的责任定位；形成工作倒逼机制，保证项目推进有序高效。总体上，通过“一把手”亲力亲为和现场办公，重点解决长期困扰电子政务发展的“互联互通难、信息孤岛多、协同共享少”的桎梏，打通上下左右部门间业务系统数据接口，实现网络通、数据通和业务通。

　　3.整合优化政务服务模式。各地通过深化“放管服”改革，在梳理行政审批和公共服务事项清单时，进一步调整优化原政务服务中心服务事项的审批流程、业务流转、办事指南、物流配送和服务反馈等工作环节，着力提升审批或服务事项的精准度、实效性和易用感。不断提高服务事项全程网上办理、在线办理的比例。上海着力实现“一网通办”总门户和“随申办”移动端无缝衔接。加快各区政务服务移动端应用整合，同时，拓展事项接入范围，做优做强“随申办”发现频道，拓展“随申办”多语言版本。完善“随申码”技术标准体系，持续推进“随申码”应用延伸。浙江“浙江政务服务”移动客户端作为我国较早推进移动政务服务，基于统筹省、市、县、乡电子政务公共服务的一体化平台，全面整合行政审批、便民服务、政务公开、效能监察、互动交流的统一架构，打造全天候在线政府。云南在推进“一部手机办事通”应用过程中，着力解决过去电子政务事项供给不规范、应用深度不一致、服务标准不统一的问题，系统一经上线要求做到省、州市、县区市和乡镇四级政府全覆盖、通适用。此外，还加大宣传推介力度，在政务服务中心（便民中心）、政府网站、政务微信服务公众号提供宣传海报（展板）、下载网址、扫二维码加关注等形式多样的服务指南。

　　4.风险防控和质量迭代改进。按照移动政务服务全生命周期管理理念分阶段分批次推进移动政务服务项目建设。在初始阶段，加强风险评估、专家认证、系统安全测试、数据安全保密、第三方路演等应用测试和压力测试，确保试运行一次性成功上线。同时，根据公众和企业需求分析，分阶段分主题推出模块化事务服务。在运行环境上及时研究制定“一网通办”“最多跑一次”“办事通”运行管理办法、工作规程和电子证照、电子印章等行政规章或规范性文件，为移动政务服务平台的可持续发展提供制度保障。上海打造移动政务服务评价、反馈、整改、监督的闭环管理格局。持续改进用户界面，及时完善流程缺陷，不断提升用户满意度。浙江率先提出“最多跑一次”的面向公众需求导向的政务服务改革，通过“最多跑一次”改革驱动行政管理和公共服务领域改革，以数字化转型、数字化改革赋能公共治理体系和治理能力现代化建设。云南依托政银合作合资组建的金融科技公司和运营实体中心，推动数字经济与实体经济的融合发展，推进数字政府、智慧政府建设，为建设一体化在线政务服务平台提供运维保障和安全管理。

　　三、依托电子政务平台促成移动政务服务提质增效

　　移动政务新媒体创新方兴未艾，为公共服务提供新模式、新渠道。新兴技术社会化应用引领全球发展方向，基于云计算的在线服务、移动服务已逐渐被社会各界认可并接受。2015年以来，移动互联网的发展已经从高速增长转变为中速增长重要转折期，移动互联网发展人口红利结束，细分行业与技术创新将是未来应用市场的增长点。移动互联网用户的基本需求得以满足，但是由于信息服务的海量化和同质化，用户在线应用兴趣体验感下降。对于政务新媒体和移动政务服务提供者来说，迫切需要进一步拓展政务服务渠道以及创新信息服务方式，不断研发推出政务新媒体和政务服务新模式才能获得更多公众和企业的青睐，才能持续改进公共服务质量和水平，提升人民群众的幸福感。

　　（一）把“以人民为中心”的服务理念贯穿于电子政务应用深化全过程

　　移动政务服务和电子公共服务本质上仍属社会管理和公共服务的政府基本职能范畴，在创新政府管理技术过程中，不论是履行职责的公共服务供给侧结构性改革，抑或公众需求导向的政务服务需求侧变革，都要坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的协同共治之道。聚焦公众和企业在办事过程中集中反映的“难点”“堵点”“痛点”，突出问题导向解决行政审批和公共服务提供与需求之间的“两张皮”矛盾。围绕信息内容和信息公开、行政审批和政务服务、信息系统与应用平台，后端平台与终端界面、管理手段和获取渠道的共融互通，实现信息、沟通、政务、商务等服务功能融为一体，能够完成覆盖本地区的全域全生命周期服务体系和运行保障环境。

　　（二）构建电子政务服务升级改进常态机制

　　突出“需求”导向原则，组建移动政务服务改进小组。可以借鉴英国政府的数字化服务小组和美国联邦政府建立统一数字服务参考模型或机制，以期持续改进政务服务流程，构建统一移动政务服务体系架构和业务规程。对办事通的行政审批、公共服务事项逐一进行综合应用评价分析，定期研究分析直接面向公众和企业的行政审批、公共服务事项清单、流程、表单、申报和审批；定期发布移动电子政务服务事项升级版。构建办事服务评价跟踪响应机制，开展政务部门服务事项梳理、办事效率、群众满意度排名，对高频服务事项定期启动评估优化升级的二次开发和迭代改进，持续改善服务质量和服务效率。根据深化“放管服”改革的要求，进一步梳理规范政府部门行政权力、公共服务事项清单、审批流程、办事指南和申请表单，围绕公众和企业全生命周期需求服务导向编制主题办事服务事项清单，设计优化用户交互界面。分批分期推出适应不同场景和不同媒介的移动在线服务，统筹线上线下服务渠道和平台，主动适应移动互联网发展，推动更多更全的政务服务事项实现“掌上办、指尖办”。

　　（三）拓展移动电子政务公共服务多渠道提供模式

　　在创新政府政务服务模式、深化电子政务建设过程中，要大力推行“移动优先”策略，紧盯移动用户、手机网民的最大群体和最现实需求，整合政务服务APP、微信小程序、在线服务手机版等移动政务服务模式和平台，朝着行政审批和公共服务事项“可上再上”—“能上则上”—“应上尽上”的发展方向循序渐进、迭代改进，最终实现线下线上融会贯通的一体化政务服务格局的根本性转变。在这个过程中，要特别注重汇聚各方力量促进移动政务服务与电商平台、融媒体平台和社会化网络平台的互联互通、融合发展。同时，还要建设直接面向社区、村组居民的县级融媒体平台，打造汇聚主流舆论、提供公共服务、畅通政民互动的综合信息枢纽和服务场域。

　　（四）推行移动政务服务全周期行政监察和政府督查督办

　　在移动政务服务中深化电子政务建设，强化政府投入效能和社会效益分析，实现由“夯基础、建网站、搭平台”向“推应用、梳流程、提能力”的建设重点转变。既要赓续电子政务建设“一把手工程”的优良传统做法，也要强化对政务服务主体方行政审批和公共服务职责的督查督办。建立起全方位在线公共服务的督促检查、跟踪督办、定期通报、社会评价、第三方评估的工作机制。同时，将诸如“政务服务一网通办”“一部手机办事通”等应用效果纳入各级政府和部门年度综合考核评价指标体系。积极鼓励和引导互联网企业、第三方机构和社会公众参与移动政务服务能力评价，增进政府部门运用互联网+政务服务能力和水平。

　　（五）探索政务服务政企合作协同共建新途径

　　移动互联网发展对国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的挑战，也带来前所未有的机遇。政府公共行政改革要求充分运用互联网技术和信息化手段，改进行政能力和治理水平。这就要求在推进互联网+政务服务、深化“放管服”改革过程中，要把提升互联网（移动互联网）政务服务放到一个更加广阔的时空层面来统筹考虑，实现政府治理、社会治理与国家治理的多层次多维度协同互补进路。在这个过程中，受限于部门编制、岗位职数、专业技术和项目开发的多重因素制约，单凭现行行政管理体制机制难以有效适应社会公众和企业数字化发展需求，借助第三方的力量参与开发建设。寻求政企、政银多方合作机制，构建平台公司和企事业法人实体，有效化解政府信息化和电子政务建设过程中的种种瓶颈和短板，促成电子政务建设朝着一体化、协同化、移动化纵深整合和数字政府高质量发展。

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