黄璜：数字政府建设要增进民生福祉

　　6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出两阶段工作目标，到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全，政府履职数字化、智能化水平显著提升，政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化取得重要进展，数字政府建设在服务党和国家重大战略、促进经济社会高质量发展、建设人民满意的服务型政府等方面发挥重要作用。到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

　　如何构建协同的数字政府？加强数字政府建设有何意义？围绕这些问题，《经济》杂志、经济网记者专访了北京大学政府管理学院副院长黄璜。

　　请您介绍一下，当前我国数字政府建设处于什么发展水平？

　　黄璜：从国家层面讲，数字政府的主要成就表现在四个方面。一是大网络。通过政务外网、政务内网等网络基础设施建设，形成了能够从上到下覆盖全国的政务网络。二是大数据。围绕人口基础信息、法人单位基础信息、自然资源和空间地理基础信息以及个人信用信息等建设大型的公共数据库。三是大系统。聚焦国家治理中的核心问题，形成联动各部门、各层级、各地区的大型信息系统。四是大平台。形成直接面向社会公众和企业的国家政务服务平台，联通并整合各个地区（省、市、县）的政务服务系统到国家的总平台上。

　　《2020联合国电子政务调查报告》数据显示，2020年我国电子政务发展指数排名全球第45位，位于中等偏上的水平。其中，从供给侧出发的在线服务指数十分靠前，排名第9位，可以说已经进入最好的行列；从需求侧来看，我国人力资本指数排名为全球第96位，电信基础设施指数排名第55位，这与供给侧排名形成比较明显的对比。这份结果其实也恰好反映出，政府数字化转型、深化数字技术的应用，不仅要赋能政府，也要普惠民生，让人民群众都能享受到数字技术带来的成果，才能形成一个健康的良性发展的数字政府。

　　6月23日，国务院印发了《关于加强数字政府建设的指导意见》。请您谈谈，数字政府建设对于加快转变政府职能，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要意义。

　　黄璜：《关于加强数字政府建设的指导意见》，是在中国电子政务和数字政府发展过程中又一份具有里程碑意义的重要文件，为今后一段时期数字政府发展奠定了基础，谋划了发展方向。作为一项顶层规划文件，落实实施后将对政府决策、管理、服务以及政府本身的运行保障等都会产生重要影响。

　　首先，这份文件传递出一个很鲜明的信号，就是数字政府是创新政府治理理念和方式的重要举措，为推进国家治理体系和治理能力现代化建设提供有力支撑。因此各级政府、部门和领导干部首先在思想上要形成共识，要把数字政府作为一项非常关键的重要工作来对待，尽快展开对数字政府建设的研究、学习，学会用数字技术实现政府治理的新突破。

　　其次，在管理层面，随着数字政府建设不断深化，政府的运行也将逐渐调整，从过去围绕各项职能来组织信息，转变为围绕数据来展开职能，用数据进行决策、管理、服务，从数据中实现精准化管理和精致化服务。数据是核心资源，只有集中起来才能发挥规模效益。原先数据分散在各个部门，只支持本部门的业务工作，现在可以通过整合、集成、平台化，对大数据进行归集、治理，成为政府治理的基础性战略资源。相应的，也会越来越多地围绕数据展开对治理体系、治理能力的创新设计，构建围绕数据驱动的新制度。

　　再次，从技术角度，未来我们在政府治理中将越来越多地采用数字化、智能化手段。如果做一个简单的区分，过去电子政务阶段的各种业务主要通过自动化技术实现，未来将更趋向于基于人工智能实现自主化的技术应用，这样可以大大提高政府的服务和管理效率，把人力物力从原有的工作中解放出来，把有限的资源应用到更需要的地方去。以健康码为例，作为一种对公众在疫情中健康水平实时动态认证的技术应用，在处理突发性事件上，实现了超大规模的跨部门数据碰撞，快速生成认证结果，建立覆盖整个社会的大协同。

　　构建协同的数字政府，如何加快数据开放和共享，更好地平衡发展与安全？

　　黄璜：构建协同的数字政府，数据共享是基石。

　　中央层面很早就开始推动政务数据共享。2002年，中共中央办公厅发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》就提出，要建设四大基础信息资源库，包括人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设等，后来又提出社会信用信息库等。2012年，国家发改委印发的《“十二五”国家政务信息化工程建设规划的通知》又提出，“坚持协同共享”“支持跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享”。2016年，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，专门用于规范政务部门间政务信息资源共享工作。

　　在地方上，尤其在2015年之后，各地政府或从数字经济角度，或从社会治理角度，积极推进数据共享工作，涌现出许多可圈可点的案例。例如，江苏省南通市建成了全国首家市域治理现代化指挥中心，统筹市、县、镇指挥机构和职能设置，整合了全市区域内大数据管理、12345政务热线、数字城管、网格化管理等职能，建设统一的大数据平台，围绕市域治理现代化建设实现治理大数据的归集和共享。

　　当然，在推进数据共享过程中也存在许多障碍，造成数据壁垒现象比较突出。其背后的原因是多方面的，既有部门利益方面的考量，也有出于数据安全的顾虑，还有技术上的限制因素。

　　对于不愿共享的情况，一方面要借助高位推动，另一方面要淡化数据管理部门的整合形象，不断强化传输数据的价值，尤其是归集后形成的大数据，可以通过交换共享带来过去所没有的业务价值。

　　对于安全顾虑，一方面上级部门要为基层部门提供相应的制度保障，打消基层部门责任担当的顾虑；另一方面可以设置专门部门或岗位，对数据安全风险进行专业化的评估审查，承担起数据安全专责。

　　对于技术层面的限制，还是要寻求管理和技术上的创新。比方说，目前数字政府技术系统的建设规划还不是很科学，部门在规划技术系统时，往往仅从自身需要出发，导致与下级部门或其他部门之间的不协调。一个好的系统规划，需要充分考虑“利益相关者”也就是各种不同使用者的情况，综合分析数据的流向需求，这样才能让系统变得更好用。再比如，如何在不打开技术系统“黑箱”或者不重新开发的情况下实现跨部门、跨层级的数据共享？有些系统因为已经比较老旧很难理解内部的结构，有些系统是上级部门部署的不能另行开发，那么技术上要能够帮助做到在不改变不影响原有系统的基础上实现数据的共享，这就是技术创新。还有一些新的方案帮助实现数据共享和安全之间的平衡，比如MPC多方安全计算作为联邦计算的实现方案之一，试图不在同一物理位置实现数据共享，但同样可以实现业务目标。

　　除此之外，高质量的政府数字化转型还有哪些问题亟待解决和突破？

　　黄璜：第一，数字政府建设是实现政府治理创新的一个可行路径。在数字政府建设中，一方面要对传统的体制机制进行优化调整，以适应新的发展需要；另一方面对于有一些问题，与其说是需要解决却又很难解决的障碍，不如理解成一种特定的约束条件，并在此约束条件下积极探求可以率先突破的地方，实现治理方式创新，进而又反过来倒逼政府体制机制改革。

　　第二，加强数字政府建设，还必须强调人在数字化改革中的主体地位。要认识到，数字技术本身也存在局限性，也会造成数字政府失灵，必须要把数字技术手段与行政手段、法律手段、经济手段搭配使用，提升政府治理能力。

　　第三，数字政府建设要与法治政府建设共同发展。必须发挥好法治的引领、规范和保障作用。一方面，要打造“数据铁笼”，实现政府治理的规范化、透明化，为推动法治政府建设提供支撑；另一方面，对于数字技术应用也要有相关立法，鼓励发挥数字应用的正面作用，限制其负面作用，实现“数字善治”。数字技术应用的根本目的在于普惠民生，满足人民群众对美好生活的向往，因此无论是数字服务、数字监管、数字治理，都必须向善而行，增进民生权益。

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