数字政府指导意见解读｜陈志刚：构建“精准化、协同化、智能化”的市场监管能力

　　市场监管能力是《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出的数字政府建设五大履职能力之一，市场监管也是政府的主要职能之一，《意见》对我国数字政府市场监管能力建设的目标、内容和路径提出了要求，指明了方向方法。

　　一、理解我国政府市场监管职能

　　政府市场监管，有学者总结为是指政府通过制定规则、运用公共权力，为了维护公平竞争的市场秩序，对市场主体及其行为进行统一、开放、竞争、有序监督和管理，从而形成的现代市场体系

　　安旭东认为，市场监管是在市场经济条件下，具有监管职能的政府行政机构或被赋权组织基于公共利益目标，依法综合运用多种监管方式、技术和手段，服务市场主体合法经营、维护消费者合法权益、保证市场健康有序运行的制度和行为的总称。

　　也就是说制定规则是主要供给方式，公共权力是主要手段，公平竞争的市场秩序是目标所在。

　　二、我国市场监管主要发展趋势

　　监管型国家是我国市场监管主要发展方向，国内学者对此开展了系列研究，其中中国人民大学公共管理学院刘鹏著作的《转型中的监管型国家建设》，提供了系统性的研究，提供了富有解释力的洞见，他在一次讲座中对中国市场监管的趋势做了总结，主要是：由事前监督向事后监督转变，以生产者为本向以消费者为本转变，集权向分权转变，专业化向综合性转变，监管国家主义向监管法团主义转变，硬监管、软监管向巧监管转变，内部监管向全球监管一体化转变。

　　在《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中，对于市场监管提出了“公平统一”的几点要求：推进综合执法能力建设、强化部门联动、探索在有关行业领域依法建立授权委托监管执法方式、积极开展联动执法，创新联合监管模式，加强调查取证和案件处置合作。

　　这些内容都可以看作是对监管发展趋势的回应，同时也是理解中国市场监管发展趋势的基础。我们可以看到，强调协同、联动、分权是一个趋势，同时强调集中也是一个趋势，要集中的主要是标准，包括统一市场监管规则、公开监管标准和规则、对工程建设领域统一公正监管等内容，都是强调集中和统一。在监管方式上，主要是强调推进新型监管方式构建，包括“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管、智慧监管和跨行政区域网络监管。

　　我国市场监管总的趋势是“减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预”，目标是形成“大市场、大质量、大监管”一体推进的市场监管体系，在监管效能上，主要是“综合监管制度机制更趋完善，信用监管基础性作用进一步发挥，智慧监管手段广泛运用，多元共治的监管格局加快构建”。（十四五”市场监管现代化规划）。

　　三、我国数字政府市场监管主要要求

　　国家数字政府建设指导意见对市场监管履职建设提出的总体要求是：充分运用数字技术支撑构建新型监管机制，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，以有效监管维护公平竞争的市场秩序。

　　（一）数字政府市场监管履职主要目标

　　新型监管机制和立体化监管体系建设是要点。因此数字政府市场监管建设应围绕这两个词做好文章。

　　理解新型监管机制，要从什么是新型监管开始。在《十四五”市场监管现代化规划》中涉及新型监管的表述主要是在“增强市场主体创新动能”中“优化适应新经济发展的监管机制”，提出“加强新经济监管工具创新供给，探索触发式监管机制，完善敏捷治理等新型监管模式”，触发式监管、敏捷治理，主要面向新经济监管，其中迦纳帕蒂的《敏捷：一种全新治理模式》可能是一本值得阅读的书籍

　　清华大学公共管理学院教授 薛澜总结了新兴产业走向敏捷治理的三条优化路径与措施，他认为“敏捷治理模式下，治理主体结合迭代和累积的学习过程，促进从规划和控制到试验和实施策略的转变”，因此，“走向敏捷治理，政府首要考虑是建立可持续性的治理理念，在治理框架的灵活性和全面性上进行持续建设。”进而他从政策过程角度给出了三条优化路径：多目标间平衡、动态过程优化和工具灵活转化。新型监管机制则是指以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充，以信用监管为基础的新型监管机制。

　　全方位、多层次、立体化监管体系是我们理解的另一个要点。我认为这里面的含义可以从《》找到答案，即现代化监管体系的内涵，包括：基础制度，体制机制，监管工具，科技支撑以及市场、法律、技术、标准、信用、行政等手段，整体沟通了现代化的市场监管体系。

　　（二）数字政府市场监管精准化建设要求

　　《意见》提出：以数字化手段提升监管精准化水平。其主要内容三个方面：

　　一是围绕监管事项清单数字化管理和市场主体精准“画像”做好建设。监管事项清单化，数字化管理，为实现公共公正监管、提高跨部门跨地区的协同监管能力具有重要意义，也提高了自动化、智能化监管的基础。而多源数据的获取能力建设则决定了市场主体画像的精准性，这就要求在市场监管履职建设要以“强化风险研判与预测预警”为目标，全量梳理相关数据资源，形成数据资产，强化跨部门数据共享和互通。

　　二是“双随机、一公开”监管工作平台建设。“双随机、一公开”已经成为我国市场监管的基础监管方式，国家建设了监管工作平台，意见提出要“根据企业信用实施差异化监管”，背后的逻辑是我国构建信用监管长效机制的要求，在《规划》中提出“根据企业信用等级确定差异化的监管措施，与“双随机、一公开”监管、专业领域风险防控等有机结合，提高监管及时性、精准性、有效性”

　　三是要建设数字化追溯监管能力。形成对重点领域全主体、全品种、全链条数字化追溯监管。这里我们要重点理解重点领域是哪些，按照《规划》的要求，主要有：平台经济、科技创新、信息安全、民生保障；食品药品、特种设备、重点工业产品质量安全和市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政企合作、土地供应、资质标准等。所谓追溯包括认证追溯、农产品追溯、食品安全追溯、农产品追溯、药品追溯。特种设备追溯、消费品安全追溯等。

　　（三）数字政府市场监管履职协同化建设要求

　　《意见》提出：以一体化在线监管提升监管协同化水平。其主要内容两个方面：

　　一是深化“互联网+监管”系统建设。主要建设内容是构建全国一体化在线监管平台。国家“互联网+监管”系统是全国的总枢纽，承担数据汇聚、业务推动、风险线索挖掘的功能，目前该系统还处于试运行阶段。

　　二是强化监管数据归集利用治理。从《意见》要求来看，全国一体化在线监管平台将主要承担“监管数据和行政执法信息归集共享和有效利用，监管数据治理”三大枢纽性职能，为全国互联网+监管提供支撑，这其中非常重要的建设内容是推动与国家企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台的数据共享。对各地区来说，在本级层面同样要建设一体化在线监管平台，推动与本级企业信用系统和信用数据的共享。

　　三是构建跨地区、跨部门、跨层级协同监管能力。主要内容是“构建跨区域的统一市场准入服务系统，统一身份实名认证互认、统一名称自主申报行业字词库、统一企业经营范围库，实现跨区域注册登记无差别标准”。对于各地区数字政府建设来说，就需要考虑如何在区域范围内实现这些数据的共享交换，并在协同监管应用上建设业务协同应用。此外，《意见》还提出了“数字贸易跨境监管能力”建设，对于跨境数字贸易较多的地区需要建设这部分内容。

　　（四）数字政府市场监管履职智能化建设要求

　　《意见》提出：以新型监管技术提升监管智能化水平。主要建设内容包括两方面：

　　一是要建设新型监管手段。主要是非现场监管、物联感知监管、掌上移动监管和穿透式监管。《十四五”市场监管科技发展规划》提出“充分挖掘和运用市场监管海量数据和丰富应用场景，探索打造具备态 势全面感知、趋势智能研判、资源统筹协调、行动人机协同等功 能的智能化市场监管应用新模式”，这其中非常重要的建设内容就是监管大数据中心的建设，新型监管手段离不开数据的支撑。《十四五”市场监管科技发展规划》也提出了“探索开展跨场景跨业务跨部门联合监管试点，创新基于新技术手段的监管模式，建立健全触发式监管机制”的要求，也是重要的指引。

　　二是要建设平台经济领域监管执法能力。意见提出要“强化以网管网”的能力，国家《“十四五”数字经济发展规划》提出“探索建立适应平台经济特点的监管机制，推动线上线下监管有效衔接，强化对平台经营者及其行为的监管”，刘鹏认为“以网管网,发挥平台优势,强化第三方平台监管的责任,正在成为中国数字平台市场监管的重要趋势”，数字政府市场监管履职建设要围绕“全面提升对新技术、新产业、新业态、新模式的监管能力”展开。

　　刘鹏教授在《以网管网:第三方平台监管的兴起及其逻辑》一文中提出了完善第三方平台监管体系需要从五个方面：处理好第三方平台监管与政府监管之间的权责关系、推动形成第三方平台监管与政府监管的良好合作格局、提升第三方平台履行监管责任的积极性、改善第三方平台监管工具应用绩效,提升监管能力水平、提升第三方平台与社会共治的结合程度。对于从学理层面理解以网管网提供了深刻的洞见。

　　市场监管是政府的五大主要职能之一，市场是全球最稀缺的资源，保护和丰富这一稀缺资源，需要现代化的市场监管体系，需要不断提高政府市场监管的科学性、法治性、协同性、精准性、合理性。因此，数字政府建设中市场监管履职能力建设至关重要，需要系统构建制度、规则、数据、平台，创新监管手段、创新监管机制，提升我国市场制度的稀缺资源保障发展能力。

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