以统一的国土空间底图助力全国一体化政务大数据体系建设

　　党的二十大报告强调“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”。国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府”。2022年6月6日，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)要求“加快推进全国一体化政务大数据体系建设，加强数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值”。2022年9月13日，《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》(国办函〔2022〕102号)(以下简称《建设指南》)发布，提出要完善政务大数据管理体系、建立全国一体化政务数据目录、推动政务数据“按需归集、应归尽归”、构建政务大数据服务体系。政务大数据体系建设的要求密集出台，逐级细划，特别是《建设指南》的发布，是贯彻落实党中央、国务院的决策部署、擘画大数据体系建设蓝图的具体体现和有力举措，为指导各政府部门凝心聚力开展政务大数据体系建设指明了发力点和创新突破点。

　　一、政务大数据体系建设是数字政府建设的基石

　　(一)政务大数据体系是数字政府建设的前提条件。

　　数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，其核心任务是将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，“让数据多跑路，让群众少跑腿”。而数据信息是数字技术应用的基本要素，是数字政府建设的重要生产力要素，构建全国一体化政务大数据体系，实现多源汇聚、关联融合、高效共享和有序开发利用，是实现数据赋能治理现代化目标的前提和基础。

　　(二)政务大数据统筹管理和融合应用是数字政府建设的必然选择。

　　当前政务数据在政府运行中发挥了重要作用，但在具体应用过程中还存在底数不清、来源不明、质量不佳、标准不一、共享不及时等制约发展的瓶颈问题，政务数据共享体制机制不够顺畅、管理权责不够清晰、“碎片化”的“数据孤岛”仍然存在，政务数据对政府协同的驱动力、粘合剂作用还未完全发挥。通过统筹构建政务大数据体系，以数据信息流进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、自然资源、生态环境等领域的履职能力，形成“用数据说话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式，是数字政府建设的必然选择。

　　(三)《建设指南》明确了政务大数据体系建设路径。

　　《建设指南》针对政务大数据体系建设的痛点、难点和瓶颈，以“八个一体化”，即统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化，指明了政务大数据体系的目标任务、建设框架、技术路径和保障措施，全局谋划部署、阶段推进落实，强化政务数据的统筹管理和整体协同，创新数据管理机制，全方位多维度加强多源数据汇聚整合，为各地区各部门推进政务数据体系建设指明了方向和途径，是政务大数据体系建设的基本指引，保障了全国政务大数据体系的“一盘棋”。

　　二、正确把握政务大数据体系建设的几对关系

　　《建设指南》总体架构明确了全国一体化政务大数据体系“1+32+N”的框架结构，明确了国家政务大数据平台、地方政务数据平台、国务院有关部门的政务数据平台的技术逻辑。

　　一是国家平台与地方和部门平台关系。国家政务大数据平台是全国一体化政务大数据体系的核心节点，部门平台和地方平台分别对接国家政务大数据平台，实现互联互通，同步数据目录，支撑按需调用。在部门平台和地方平台的建设过程中，从数据资源摸底、数据资源目录建设、数据汇集、共享流通、服务调用等方面，需要处理好本地横向、行业纵向的关系，分工合作，有效融合，无缝衔接。

　　二是已有和新建的关系。全国一体化政务大数据体系建设坚持继承发展、迭代升级的原则，要充分整合利用国家、部门和地方现有平台、系统和政务数据资源。要充分利用全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台等现有数据共享渠道，构建全国统一的政务大数据平台和政务数据资源体系。尚未建设政务数据平台的国务院部门，要在国家政务大数据平台上按照统一要求提供数据资源、获取数据服务。地方由省级统建或省市两级分建的模式建设完善地方平台。基于以上平台开展政务数据的汇聚整合和共享应用，同时还要充分考虑按需对接其他系统的能力，推进政务数据资源整合改造。

　　三是安全和发展的关系。《建设指南》明确提出以“数据”为安全保障的核心要素，强化安全主体责任，健全保障机制，完善数据安全防护和监测手段，加强数据流转全流程管理，形成制度规范、技术防护和运行管理三位一体的全国一体化政务大数据安全保障体系。数据合规使用是数据安全可持续发展的首要条件，要结合数据分类分级制度的实施，在归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档的全过程中落实分类分级保护措施，使数据始终处于有效保护和合法利用的状态，防止数据被篡改、破坏、泄露或者非法获取，保障全国一体化政务大数据体系安全有序运行。

　　三、以统一的国土空间底图促进政务大数据的“聚通用”，推进政务大数据深化创新应用

　　(一)统一空间底图是政务大数据融合的关键基础。

　　全国一体化政务大数据体系建设重在数据联通、汇聚、融合、应用，目标是应用，核心是融合。融合政务大数据需要各级、各类数据的共性特征来关联、整合，最普适的共性特征就是空间特性。所有政务数据都来自自然界和人类社会活动，而国土空间是自然与人类活动的空间载体，所有数据都与自然与人类生产生活时所处的某个国土空间位置有关。国土空间具有唯一性，在一个统一的空间底图上整合各类数据及应用，是数据融合的最基本索引和关键基础。

　　(二)自然资源数据是体现空间底图的国家基础数据库。

　　《建设指南》提出建设基础库和主题库两类数据资源库，自然资源数据库是基础数据库。顾名思义，基础库是其他相关数据的基础，是其他相关数据共用、通用的部分。一方面，自然资源数据库中包括基础地理、遥感影像、自然资源调查监测等数据，基于统一的空间基准实现了全国无缝衔接，形成了全国统一的国土空间底图，其他相关数据都可以基于这个底图进行“落地”管理、空间化处理，从而实现各类政务数据的空间融合，避免空间的冲突与矛盾。另一方面，自然资源数据库中以耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界为核心的国土空间规划等数据，确定了每一块国土空间开发利用活动不可逾越的约束底线，是各级政府、社会、公众必须知晓和遵守的公共规则。

　　(三)国土空间基础信息平台和“一张图”是自然资源领域政务大数据体系建设的重要内容。

　　自然资源基础库以自然资源“一张图”为表现形式，根据统一的空间坐标基准，以DEM等实景三维测绘成果为基底，以高分辨率遥感影像为背景，融合基础地理、调查监测、国土空间规划、开发利用与保护等数据，形成了“地上地下、陆海相连”自然资源政务大数据体系。国土空间基础信息平台对自然资源“一张图”数据要素进行统一管理、分布式调度、分析计算、可视化表达、共享服务，是国家一体化政务大数据体系“1+32+N”框架中的部门平台。应按照《建设指南》的要求，在已有基础上进一步完善国土空间基础信息平台和“一张图”，强化数据治理、数据安全、数据共享、数据服务等能力，为全国一体化政务大数据体系建设贡献力量。(自然资源部网信办副主任、信息中心总工程师 吴洪涛)