“瘦身健体”：超大城市中心城区治理的“江汉实践”

　　2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张，要逐步解决中心城区人口和功能过密问题。当前，超大城市（城区常住人口1000万以上）仍然是吸引人口集聚、承载发展要素、支撑经济增长的重要空间载体。但是，超大城市中心城区普遍人口和功能过密，由此引发发展空间不足、增长动能衰减、经济效能低下、治理难度增大、生活品质降低等一系列问题，严重制约了超大城市中心城区高质量发展。江汉区是武汉市中心城区，人口密度曾高达每平方公里2.58万人，比北京市二环内还高20%，是人口和功能过密问题集中的典型区域。近年来，江汉区深入学习习近平总书记关于城市建设的重要论述，全面贯彻人民城市重要理念，努力探索超大城市中心城区“瘦身健体”的江汉新路径、新经验。

　　1、超大城市中心城区人口和功能过密带来五大难题

　　人口和功能向中心城区集聚，是生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的客观过程，是城市化虹吸效应的具体表现，有利于经济增长和民生改善。但是，城市功能过度集中，中心城区人口过度集聚，将固化城市空间格局、生产方式、组织形态和运行机制，不利于优质生产要素进一步系统集成，给城市高质量发展带来五方面挑战。

　　发展空间增量小，产业导入难度大

　　超大城市中心城区普遍占地面积小，北京、上海、广州、深圳、武汉、成都等超大城市的中心城区，均是面积最小的城区。据统计，全国多个超大城市土地开发强度（建设用地面积/行政区域面积）已经超过40%，高于国际上城市开发强度30%的警戒线，资源环境承载能力已经超载或临界超载。随着城市化进程加快推进，中心城市土地增量越来越少，导致土地供不上、拆不动，产业导入受限制、难度大。

　　老动能持续衰减，新引擎接续不畅

　　过去，超大城市中心城区经济增长动能主要来源于商业、金融业等。近年来，金融和商贸等“传统引擎”的增速放缓，对经济的带动作用明显减弱。同时，中心城区经济增长新动能尚未形成，城区之间低水平同质化竞争加剧，高端优质资源有向郊区新城转移的趋势。超大城市中心城区经济动能持续衰减，现有发展模式很难持续形成新的经济增量，有的甚至面临产业空心化的风险。

　　非核心功能多，单位面积产值少

　　一方面，超大城市中心城区发展空间极度有限。另一方面，传统制造、批发市场、客运集散、老旧工业厂房等非核心功能迁出困难，对产业“腾笼换鸟”造成极大阻力。例如，江汉区是武汉市的消费中心和金融中心，但是在2012年之前，集中了服装生产加工以及小商品、摩托车、钢材、图书、海鲜、水果等多个批发市场，不仅单位面积产值较低，而且业态落后、商居混杂、安全隐患突出，对发展金融、商贸、通信等现代服务业产生了严重的“挤出效应”。

　　社会治理刚性强，风险承载能力弱

　　超大城市中心城区人口密集、流动频繁，社会治理多依赖行政、法律等刚性手段。2012年之前，江汉区汉正街小商品批发市场及附近区域的人口密度高达每平方公里10万人，是北京、上海主城区人口密度的5倍，带来交通拥堵、市容脏乱、火灾隐患多等一系列问题，城市管理支出刚性增长，占政府一般预算支出一度达到30%左右。同时，中心城区人口密度大、流动快，面临巨大应急管理压力，对统筹发展和安全提出更高要求，特别是一旦暴发疫情等公共卫生突发事件，极易快速传播，产生“蝴蝶效应”。

　　美好生活期待高，公共服务品质低

　　中心城区发展起步早、基础好，优质公共服务资源相对集中，既服务常住人口，也辐射周边人口，优质公共服务资源供不应求是一种常态，特别是中心城区率先进入老龄化社会，人口老龄化率普遍在25%以上，老有所养问题更加突出。但是由于空间受限，生活和生产区域缺乏统筹，优质公共服务资源进一步提质扩容面临较大阻碍。

　　2、习近平总书记关于人民城市重要理念为破解人口和功能过密问题指明了方向

　　2019年11月，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，其核心要义是城市发展为了人民、城市发展依靠人民、城市发展成果由人民共享，深刻回答了城市建设发展为了谁、依靠谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，对于破解中心城区人口和功能过密问题指明了正确方向，提供了根本遵循。

　　坚持人民城市为人民

　　习近平总书记指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。坚持人民城市为人民，是党的根本宗旨在城市工作中的深入落实，是坚持人民至上在城市工作中的全面体现，其目的就是让人民群众成为城市发展的积极参与者、最大受益者、最终评判者。这要求我们，必须把让人民宜居安居放在首位，聚焦衣食住行、教育医疗、安居乐业等群众日常需求，把最好的资源留给人民，坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，把老百姓满不满意、生活方便不方便，作为城市工作的出发点和落脚点。

　　实事求是确定城市定位和规模

　　习近平总书记强调，要将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据，控制城市开发强度，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。增强城市的经济和人口的承载能力，是符合客观规律的。但是，城市发展不能只考虑规模经济效应，要统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。这要求我们，必须树立“精明增长”“品质发展”“紧凑城市”理念，坚持集约发展，优化城市空间布局，合理控制人口密度，疏解过密功能，推动城市规模同资源环境承载能力相适应，形成符合当地实际、体现资源禀赋、文化特色的城市发展空间结构、规模结构、产业结构。

　　江汉区近年来获评全国百强区、创新百强区、幸福百强区、投资竞争力百强区，综合优势不断提升。

　　让创新成为城市发展的主动力

　　习近平总书记要求，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。中心城区发展的物理空间已经十分有限，依靠传统思维、传统路径、传统产业难以突破物理空间的“硬约束”，必须运用创新思维、全新路径、数字经济对物理空间“硬约束”进行“降维打击”。让创新成为城市发展的主动力，就是要让创新深度革新城市生产函数，改变城市发展的底层逻辑，开拓城市发展全新空间。这要求我们，必须加快发展数字经济，建设智慧城市，促进新一代信息技术与城市管理服务融合，将公共服务、规划布局、基础设施建设、城市治理等提升到“细胞级”精细化水平，为要素集聚、产业导入、民生改善再造一个全新的“数字空间”。

　　探索超大城市现代化治理新路子

　　习近平总书记强调，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和发展规律的城市治理路径。超大城市治理一直是世界级难题。探索超大城市现代化治理新路子，就是要把城市作为生命体、有机体，实现事前、事中、事后全流程闭环管理。这要求我们，必须把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，运用绣花般的细心、耐心、巧心解决城市治理的顽症难题，构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。

　　着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题

　　习近平总书记指出，要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平。衣食住行、教育就业、医疗健康、养老托幼、文化体育、生活环境、社会秩序，既是群众的“急难愁盼”，也体现着城市管理水平和服务质量。着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，就是要扭住突出民生难题，把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，更加注重改善人民生活品质。这要求我们，必须统筹生产、生活、生态三大布局，聚焦共同富裕，以市民最关心的问题为导向，以解决“急难愁盼”问题为突破口，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，为人民创造更加幸福的美好生活。

　　3、江汉区为破解人口和功能过密问题努力探索新经验

　　自1861年汉口开埠通商以来，江汉区就是老汉口商贸活动的聚集地，被誉为“楚中第一繁盛处”，经济密度、人口密度、单位面积产出一直居武汉市各城区之首，人口和功能过密带来的负面效应日益显现。近年来，江汉区深入学习习近平总书记关于城市工作的一系列重要论述，全面贯彻人民城市重要理念，努力探索解决中心城区人口和功能过密问题，取得了阶段性成果。

　　坚持集约发展，优化城市空间布局

　　针对中心城区要素成本优势减弱，发展空间遭遇“天花板”等共性难题，我们把握“舍”与“得”辩证关系，坚持框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，建立集约用地机制，开展连片旧城改造，完成批发市场、服装厂、长途客运站等向外疏解，利用原工业厂房建成多个文化创意产业园区，运用空军王家墩机场置换腾退的4000亩土地建设武汉中央商务区，打造中部地区首个深交所区域服务平台，建设全省首个全球商品贸易港，增强核心功能承载和高端要素配置能力。经过努力，江汉区产业用地占比由2012年的8.84%上升至2020年的14%，人口密度由最高峰每平方公里2.58万人降至2020年的2.29万人，人才总量占常住人口比例提高到38.58%，人口结构更具活力。以金融、现代商贸、楼宇总部经济为主导的现代产业体系不断完善，服务业增加值、金融业营业收入在全省率先突破千亿元，成为国家服务业综合改革示范典型。江汉区以占武汉市0.33%的国土面积，贡献了全市近10%的GDP和财政收入，单位面积GDP在8年间增长115%，经济密度居全省第一，对辐射引领武汉“1+8”城市圈协同发展发挥重要作用，正在成为优化区域经济布局的重要支点。

　　加强数字赋能，推动创新要素高效集聚

　　针对产业数字化、数字产业化步伐慢，服务业数字经济渗透率低，数字经济领军企业不多等共性问题，我们坚持创新在高质量发展中的引领地位，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，统筹推进数字经济产业园建设和“五个新业态”（数字新产业、智慧金融、智慧商贸、智能楼宇和数据要素市场）融合发展，对传统产业进行全方位、全链条改造，提高全要素生产率，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用，为经济高质量发展锻造新动能。经过努力，江汉区成为武汉市区块链创新发展示范区和武汉云数字经济总部区，数字经济产业占全区经济总量超过44%，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，产业体系升级和发展动能转换快速推进。

　　树立全周期管理意识，推进城市治理现代化

　　针对中心城区人口更集聚、体系更庞大、矛盾更复杂、突发事件传导更快速的共性特征，我们坚持党建引领基层社会治理，敬畏城市、善待城市，打造“江汉管家”治理品牌，建设数字政府和“城区大脑”，一体推进营商环境革命、公共卫生、城市管理、平安稳定，探索全国首个“街区+社区”老旧小区长效运营模式，建设精管善治、运转高效、常急兼备的韧性城区。系统总结新冠肺炎疫情防控的经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命和身体健康筑牢安全底线和制度防线。经过努力，江汉区率先建成以协和医院为中心、市红十字会医院为枢纽、12家社区卫生服务中心为网底的“1+1+12”紧密型医联体，突发公共事件应急能力显著增强，群众对城市管理满意度稳步提高，城市治理逐步实现由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动反馈型向主动发现型转变。

　　聚焦群众“急难愁盼”问题，打造美好生活共同体

　　针对中心城区优质公共服务资源供需矛盾突出，我们以共同富裕为导向切实增进民生福祉，加快补齐社区居家养老服务短板，增加普惠托育服务供给。开展历史建筑活化利用、传统文化推广、非遗文化传承，建设江汉艺术中心，打造“江汉会客厅”，提升“烟火气”、汉口韵、国际范。实施“十年禁渔”和“两江四岸”生态修复工程，建设武汉百里长江生态廊道江汉碧道，建立城市高质量生态系统。全面推进健康江汉建设，建设优质高效医疗卫生服务体系，广泛开展全民健身运动，促进健康关口前移。经过努力，居民收入增长与经济增长基本同步，基本公共服务均等化水平明显提高，多层次社保体系更加健全，卫生健康体系更加完善，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

　　4、推动超大城市中心城区“瘦身健体”的经验启示

　　近年来，武汉市江汉区坚决贯彻落实习近平总书记人民城市重要理念，在解决城区人口和功能过密、探索疫后重振高质量发展之路上不断取得新突破、新进展、新成效。江汉区的发展实践，充分印证了人民城市重要理念的重大理论价值和实践意义，也为全国其他城市实现高质量发展提供了有益借鉴。

　　必须深学笃行习近平总书记关于城市工作的重要论述，立足全局找准定位、谋划发展

　　做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。近年来，我们深切感受到，习近平总书记掌舵领航，习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引，是我们战胜一切艰难险阻、破解一切发展难题的根本保证。江汉区的实践表明，转型越是艰难，越是需要理论指引。在高速增长转向高质量发展的新赛道上，只有深学笃行习近平总书记关于城市工作的重要论述，才能立足全国发展大格局找准定位、明确使命、赢得发展，才能提高我们判断形势、解决问题、推动工作的实际水平。

　　必须引导调控城市规模，优化城市空间布局

　　城市空间结构直接关系城市品质，影响房价、交通、生态等人居环境和城市竞争力，处理不好就会滋生和助长城市病。引导调控城市规模、优化城市空间布局，要合理控制人口密度，探索建立大城市人口平均密度控制标准，科学设置开发强度，尽快为每个城市特别是超大特大城市划定开发边界，推动城市规划由扩张性规划逐步向限定城市边界、优化空间结构转型。江汉区的实践表明，在增量扩张转向增量存量提质并重的新赛道上，只有引导调控城市规模，优化城市空间布局，才能实现产城融合、职住平衡、交通便利、生态宜居，才能解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设更多和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

　　必须坚持创新驱动发展，由外延扩张式向内涵提升式转变

　　从城市发展历史来看，超大城市多兴起于商贸流通、工业制造等传统行业，早期主要由人力、资本、土地等传统要素驱动，走的是外延扩张式发展道路。但是随着城市发展的增量空间逐步压缩，传统行业比较优势衰落，传统要素成本优势丧失，超大城市中心城区迫切需要创新驱动发展，寻找一条存量优化、内涵提升的发展道路。江汉区的实践表明，在要素驱动转向创新驱动的新赛道上，只有坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，切实转变发展方式，加强数字赋能，才能突破物理空间、传统要素资源“硬约束”，才能推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

　　必须把增进民生福祉作为发展的根本目的，推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展

　　城市的核心是人。如果我们城市的发展进步不能满足人民的期待，不能让群众得到实际利益，这样的发展就失去意义，也不可能持续。江汉区的实践表明，只有把增进民生福祉作为发展的根本目的，才能最大限度调动群众的奋斗精神和创造潜能，做到老百姓关心什么、期盼什么，我们就抓住什么、推进什么，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。只有推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，才能保证人民平等参与、平等发展权利，让每个人公平获得发展自我和奉献社会的机会，奠定公平正义、和谐稳定的基石，使城市充满生机活力而又长期保持繁荣稳定。（李湛，中共武汉市江汉区委书记。）