政务数据共享需迈过的几个“坎”

　　数字治理的前提和基础是让政务数据得到充分共享，政务数据共享需迈过一些“坎”。建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。

　　2021年12月，国务院办公厅下发《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》即提出，建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。

　　一年半过去了，政务数据共享问题在多大程度上得到了缓解？新京智库为此采访了业界和有关城市数字政府建设工作人员来回答：数据共享存在哪些问题？为什么导致数据共享难，目前有哪些好的共享经验和建议？

　　数据共享难是普遍现象

　　数据共享难是一个普遍现象。深圳大学政府管理学院研究员郑崇明等人撰写、发表于2023年5月的《理论与改革》文章介绍，深圳市S区的数据共享程度此前也不高。比如政务服务数据的采集、存储、归档受到很大的限制，无法提供实时更新、及时反馈的数据流，缺乏融合统一的大数据平台和数据共享交换平台，数据的汇聚、融合、可视化与数据分析、辅助决策等实用性功能都难以满足城市管理与服务需求。

　　在一些经济欠发达地区如今依然表现突出。以某省为例，一位2022年花了数月调研该省数字政府建设现状的政协委员告诉新京智库，在87个省直单位共有767个信息化系统，仅11个部门的业务专网与省电子政务外网实现互联互通，仍有28家省直单位专网在独立运行。一些部门的专网、业务系统由国家各部委、省直各厅局部署建设，横向之间没有对接。

　　数据共享难问题不仅表现在同级部门之间，也体现在上下级之间。尤其是省部级数据回流到地市级、县区级。

　　南通市崇川区域社会治理现代化指挥中心副主任王昕介绍，他们中心的数据有83%是省、市平台回流的数据，就是他们通过向南通市订阅来获取的数据，南通市回流的数据中，又有一部分数据可能是向江苏省订阅获取的。

　　也就是说，基层面临这样一个状况：系统多、数据多，但都分布在各个条线的部门里，最后汇聚到了中央部委、省里，他们从基层获取的数据因为存储在他们的服务器里，所以“基层政府如果想要使用这些数据，则需层层审批，一级一级打报告才能最后获得使用权”。王昕说。

　　从外围来看，据前述某省的政协委员介绍，他所在省的政务数据大多处于部门或系统内部共享阶段，真正将部门专网与省政务外网连通，实现线上实时共享交换的较少。

　　多种障碍

　　郑崇明认为，数据共享最大的技术障碍就是标准不统一，即政府职能部门的管理制度、技术标准、运作机制等各不相同，客观上导致部门数据难以直接对接汇入大数据平台。

　　前述某省政协委员对该省的调研结果也显示，该省大部分省直单位没有严格按照省政务信息资源目录对数据进行梳理和编码归类，也没有按照政务数据共享标准进行源头清洗，导致部分挂接到省电子政务外网的数据杂乱无章、质量参差不齐。导致数据回流难的原因还有一个重要原因是“人为所致”，“因为目前仅少数省直部门授权同意数据共享并向市州回流”，前述某省政协委员说。

　　此外，“一直以来，对数据使用安全性的担忧，是掣肘各级政府进行数据共享与开放的主要因素。”南开大学周恩来政府管理学院教授锁利铭对新京智库说。使用安全性作为一种数据属性，也进一步决定了数据共享的特点，从而影响了其中背叛风险的产生与程度。

　　具体而言，数据本身是否真实，共享中的提供方并不能完全负责数据真实性；对接收方和使用方而言，难以识别数据真实性会降低其合作共享的动力。数据提供方会考虑数据被共享后的安全问题，即是否会被滥用，这种风险的存在，同样会抑制数据的提供。也就是说，数据共享中会产生背叛相关方意愿的行动，共享的各方会在数据是否真实和是否被滥用等方面谨慎考量。

　　而认识政务数据共享难题，锁利铭认为，这实际上涵盖两个不同维度的政府决策行为，即数据共享和府际协作。从公共管理的角度看，府际协作与数据共享均属于政府机构的制度性集体行动，即行动者在进行数据共享时，本身在从事府际协作决策，而开展府际协作时也同步在做数据共享决策，于是府际数据共享是一个具有协作与共享的双重性过程，其动机、困境和改善均受到两种集体行动特征的共同作用。

　　“由于政务数据共享过程具有双重性，因而这种难题，抑或说困境的生成也具有双重性。”锁利铭说。既要克服由于业务协作产生的府际协作困境，也要克服由于数据特征产生的府际共享困境。

　　锁利铭还认为，具体分析政务数据的共享难题，还需要考虑不同层级和不同区域的异质性。比如，就区域而言，不同区域之间的政务数据共享，需要考虑能力和意愿的多方匹配问题。有些地区可能因为技术原因，如缺乏先进的信息技术和网络基础设施，无法为数据提供安全保障或满足其存储需要，从而不具备数据共享的能力。

　　而且，不同区域的政府部门在组织结构、工作流程和文化等行政体制层面，往往也存在差异，可能导致部门之间合作意愿不强、信息沟通不畅或存在利益冲突，进而影响政务数据共享的推进。

　　各有各的“招”

　　济南市行政审批服务局党组成员、副局长马学凯表示，数据不共享、系统不衔接、部门不协同、制度不完善、交互不畅通这些问题如何破解？这些是推动数字政府建设的重要体现。济南为此建设的“智惠导服”就是围绕这些问题来打造的。

　　马学凯介绍，济南市行政审批服务局于2018年12月挂牌成立，当时整合了全市27个部门256个审批事项。从最初举步维艰、审管分离，经历整合规范、创新提升和品牌突破“三步曲”后，如今形成了行政审批效用的最大释放能力和政策环境，促进了济南市营商环境转变、政府职能转变和放管服改革的落实。

　　北京面对数据共享难问题先后出台了一系列有针对性的政策措施。

　　2021年1月，北京市大数据工作推进小组印发的《北京市公共数据管理办法》明确了公共数据的定义范围，适用于全市行政区域内各级行政机关和法律、法规授权的具有公共管理和服务职能的事业单位，各级部门应建立健全公共数据管理工作机制，制定公共数据的采集、汇聚、共享、开放和监督考核等数据管理流程的规则和制度。还明确了由北京市经济信息化局负责制定公共数据目录编制规范及目录编制具体要求。

　　仅两个月后的2021年3月，北京市大数据工作推进小组印发的《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》提出，加强数据开放流通。深化重点领域数据专区建设，推动政府、社会数据深度融合，充分激发数据价值。

　　同时还提出了“加强数据安全防护”的相关要求，比如建立数据分类分级保护体系，明确不同数据安全级别的技术和管理防护措施，完善数据安全监测发现和应急处置体系。建立健全与智慧城市发展相匹配的数据安全治理体系，探索构建零信任框架下的数据访问安全机制。强化对数据专区的安全管控，在深化数据融合应用的同时保障数据安全。

　　为了更好推动各地数据共享的开展，锁利铭建议，数据共享作为政府机构理性选择的结果，与碎片化的行政环境以及数据共享本身特征（如数据的安全性）之间相互作用，决定了数据共享是否能有效实现。因此，可以从三个方向推进数据共享。要注重培养内生性共享动力，需要在央地关系上做好职责划分，赋予共享机构一定数据使用和共享的自主权。

　　同时，在共享机制类型上需要打开思维，以多样化的共享机制实现对现实复杂情境的逐一匹配。此外，在共享范围和程度上要做到有序推进，即对于不同地区、不同领域，可以开展对目前数据共享困境处在哪种状态的有效评估，进而有差别性地制定政策。

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