“整体智治”理念下我国地方政府数字化转型研究 ——以浙江数字化改革探索为例

　　第四次工业革命掀起了地方政府数字化转型的浪潮，内核理念更迭和数字技术升级成为地方政府数字化转型面临的重大难题。基于此，尝试以“整体智治”为全新理念，以数字化治理为实践基础，借鉴浙江省实践经验，探索地方政府如何实现数字化转型。

　　近年来，地方政府数字化转型备受关注，成为学术界研究的热点问题，不过，在如何理解和推动地方政府数字化转型方面，尚未达成共识。在文献资料中，“政府数字化”通常被视为“数字政府”“政府治理数字化”的同义词而交互使用。与西方发达国家比，我国政府数字化转型起步较晚，直到20世纪末才真正推动办公自动化。国内学术界的相关研究更晚，早期研究仅局限于数字政府治理、数字政府技术应用、政府数字化管理等局部领域。近年来，随着大数据、人工智能等应用的不断深入，“数字化转型”成为我国政府关注的重点，国内外研究重心也随之转移到了“地方政府数字化转型”上来。其中，郁建兴从公共治理有效性出发，在学界第一次完整地提出以“整体智治”即公共治理创新与信息技术革命互动融合的方式，推动地方政府数字化转型。基于此，本文尝试以“整体智治”为研究视阈，以浙江省域为典型代表，展开阐述地方政府数字化转型的理论支撑和实践应用。

　　一、我国地方政府数字化转型的发展历程

　　地方政府数字化转型极大改变了政府以静态被动为特质的固定形态管理模式，将政府打造成为一个动态发展为特质的行政结构变革重塑过程。具体而言，地方政府数字化转型是政府主动适应数字化时代背景，对行政管理模式、政府治理方式、数字技术手段等进行革命性变革和整体性重塑，不断提升政府治理体系和治理能力现代化的过程。目前，我国地方政府数字化转型牵引和带动治理体系的数字化协同，并撬动数字经济和数字社会的全面发展，成为各级政府实现政府治理现代化的重大战略选择。

　　1.地方政府数字化转型是新时代发展的必然趋势

　　近一个世纪以来，伴随着四次工业革命，全球政府行政治理经历了四个阶段，依次是传统官僚模式下的办公电子化阶段、韦伯模式下的办公自动化阶段、新公共管理模式下的政务信息化阶段和“整体智治”模式下的数字化治理阶段。可以说，每一次工业革命均会驱动人类社会迈入更高发展阶段，也给政府治理带来颠覆性影响，促使政府治理与科技信息的融合不断加深。尤其是当前所处的数字化治理阶段，是在批判并继承韦伯模式和新公共管理模式基础上，根据现代政府整体性资源整合的需求和智能化数字技术的需求，提出了整体智治这一全新政府治理模式。英国政治学家帕特里克·邓利维(PatrickDunleavy)表示，数字时代治理(Digital-EraGovernance)已远超越新公共管理的范畴，涉及信息技术、政府组织结构、治理成本等多维元素，是一种整体性、立体化的治理变迁。也可以说，“权力正从国家向网络转移，凭借信息技术，我们的社会互动正取代等级结构作为社会组织形式的主导地位”。可见，数字化已经成为政府治理现代化进程中新的驱动力量，影响着行政组织结构的调整和效率的提升。

　　进行数字化转型俨然已经成为现阶段各国政府的必然选择。数字信息技术在政府治理领域的运用，也为各国政府带来了不菲的价值收益。麦肯锡预测，技术政府的数字化转型每年可在全球产生超过1万亿美元的价值。伴随信息化数字化发展，不少发达国家相继出台并实施了以数字技术为核心的数字化转型战略，譬如，新加坡的《智慧国家2025计划》、韩国的《电子政务2020总体规划》、英国的《政府转型战略(2017-2020)》等。对于我国而言，正式发布的相关文件是2023年出台的《数字中国建设整体布局规划》，提出了“以数字化驱动生产生活和治理方式变革”的新要求。与之相呼应的是，我国在2022年颁布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提出了更为具体的要求，即“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态”。这种新型政府形态能够推动政府决策科学化、权力运行透明化和公共服务高效化。与此同时，为了全力配合地方政府数字化转型，不少国家推行大刀阔斧的机构改革和调整，其中，我国在2023年党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》中公布组建国家数据局，负责统筹推进数字中国等工作。

　　2.地方政府数字化转型的转型过程：以浙江为例

　　近年来，我国不断深化“互联网+政务服务”改革，各个地方政府正以数字技术全方位赋能政府治理现代化，实现从发展“互联网+政务服务”向数字化进行转型进阶。尤其是浙江，在全国率先提出高水平推进省域治理现代化的目标，其中，地方政府数字化转型正是浙江争当推进省域治理现代化排头兵的核心竞争力的体现。在此驱动下，自本世纪初期开始，以政府信息化工程(电子政务)为数字革命起点，浙江数字政府建设经历了由部门业务信息化向电子政务、“互联网+政务服务”、数字化治理进行转型的三次转型阶段。具体如下：

　　第一阶段为部门业务信息化向电子政务转型的阶段。早在2003年，习近平总书记在浙江工作期间亲自谋划部署数字浙江建设，由此开启了向数字浙江不断推进的新征程。在此阶段，实现了关键部门信息化，不过，秉持着“数据是资料”的理念，信息并未公开透明。第二阶段为电子政务向“互联网+政务服务”转型的阶段。2014年浙江省全面实施“四张清单一张网”，其中，浙江政务服务网被称为是政务版的淘宝网，它将行政审批、政务公开和便民服务集为一体，借助于互联网技术，实现“足不出户”的线上办公办事模式，这种线上模式充分弥补了线下办公办事的不足。浙江政务服务网开创了我国在线政务服务的先河，是浙江对政府流程再造的创新之举。第三阶段为从“互联网+政务服务”向数字化治理转型的阶段。2016年，浙江以“最多跑一次”改革为牵引，彻底打破“条”与“块”状的“信息孤岛”，实现数据共享。同时，浙江聚焦“掌上办事之省”和“掌上办公之省”建设，积极打造“浙里办”“浙政钉”，成为地方政府数字化转型的重要标杆。在此基础上，浙江于2018年提出“整体智治”的口号，并在2022年8月出台《关于深化数字政府建设的实施意见》中提出了阶段性目标，即到2035年高水平建成“整体智治、唯实惟先”的现代政府。从浙江地方政府数字化转型的转型过程可以看出，在数字化理念的引领和支撑下，浙江勇于创新探索实践，不断推动浙江政府在数字浪潮中勇立潮头。

　　二、“整体智治”理念下浙江政府数字化转型的实践经验

　　“整体智治”中的“整体”和“智治”分别指“整体性治理”和“智慧化治理”，其中，“整体性治理”侧重于数字技术的制度供给，“智慧化治理”则主要是在制度供给基础上提升数字治理能力。具体而言，整体智治是整体性治理与智慧化治理的有机结合，它通过将数字技术应用的嵌入这一“物理变化”，达到数字政府的流程再造和结构变革“化学反应”的目的。可见，整体智治是在“整体+智治”理念指导下，将“制度—技术”双重驱动作为理论逻辑的治理模式创新。

　　1.运用整体性治理理论，打造“整体性政府”

　　我国地方政府数字化转型的目标之一是打造整体性政府，正如英国著名行政学家佩里·希克斯(Perri6)所言：“21世纪政府改革的新议程变得更加明确，其核心理念和目标就是始终的整体性政府”学界关于整体性治理和整体性政府的相关研究，偏重于从数字政府部门的协同性视角进行阐述，然而，在现实实践过程中，还涉及数字治理主体的协调性和数字治理领域的全面性。基于此，本文尝试从上述三个层面进行系统分析。

　　首先，从数字政府部门的协作性来看，整体性治理是政府运用数字化、智能化手段，借助于大数据应用和数字资源平台，统筹推进整体性政府建设，实现府际间跨部门、跨领域、跨层级协作和治理，解决传统行政条块分割、各自为政所导致的“信息孤岛”“业务烟囱”问题。政府部门的整体协同有效克服了行政机构裂化弊端，促使各部门间从竞争关系转变为合作关系，极大改变了以前各个部门“单打独斗”的局面。其次，从数字治理主体的协同性来谈，在数字政府治理过程中嵌入不同治理主体，一是能够突破单一治理主体的局限性，改变以往刚性行政施压管理模式，实现资源配置的优化和组织运行空间的变革；二是增强不同主体间的信息交换和共享，降低治理主体间因信息不对等而出现治理危机，真正发挥治理主体优势，提升协同治理效果。最后，从数字政府治理领域的全面性来讲，整体性治理在实践过程中将涉及经济、政治、文化、社会和生态各个领域的不同治理场景。浙江正是运用系统逻辑思维，推动经济、政治、文化、社会和生态等领域的业务流程再造和数据资源共享，实现全领域数字化变革。

　　以浙江“最多跑一次”改革为例。“最多跑一次”改革促使政府部门实现了由碎片化治理向整体性治理的转变，它不是追求单一流程或领域的最大优化，而是以整体视角对政务服务中的整个流程和领域的重构和塑造。具体体现为：首先，“最多跑一次”改革使政府呈现出“一个政府”的整体形态。“最多跑一次”改革是以整体性治理理念为指导，重新整合府际间的关系，实行跨部门、跨领域乃至跨层级的治理，以便更好地为企业和群众提供一体化、无缝隙的服务。这既彻底打破了政府公共服务碎片化分割管理模式，真正破除了传统科层制度带来的行政壁垒，也有效消除了部门审批的“脑梗塞”问题，充分发挥了政府部门的整合效益。其次，“最多跑一次”改革的服务对象主要为办事企业和办事群众，参与主体主要为政府、企业、公民和社会组织。“最多跑一次”改革则是调解上述不同治理主体之间的矛盾和问题。最后，浙江以“最多跑一次”改革撬动了各个领域的深化改革。“最多跑一次”改革着力打造“一窗受理”“一网通办”一体化平台，将浙江政务服务网、“浙里办”“浙政钉”作为全省“网上办事”“掌上办事”的线上基地，从而实现不同领域，尤其是企业商事登记、生产经营、权益保护等经济领域和上学、就业、医疗、养老等社会领域的线上一站式办理。

　　2.深化数字技术变革与创新，提高智慧化治理水平

　　智慧化治理是将治理理论与大数据、云计算、人工智能等第四次信息革命技术相结合的产物，是提升政府履职数字化、政府决策科学化和公共服务高效化的新型治理形态，使政府治理更加精准、决策更加科学、服务更加高效。智慧化治理的提出经历了“人工化——数字化——智能化——智慧化”的演进过程，其内驱动力正是数字变革与改革创新。其中，

　　数字变革是撬动政府改革创新的基本途径和重要手段，其最终目的是为了借助数字变革推动政府机构的智慧化治理。

　　浙江于2022年基本建成“省——市——县”三级一体化智能化的公共数据平台，它是在推动数据资源“大一统”基础上增加了智能分析和预测研判等具有“智慧大脑”特性的一些功能。该数据平台的前端为两个“掌上”，即群众企业进行掌上办事的“浙里办”和机关工作人员进行掌上办公的“浙政钉”。两个“掌上”不断迭代升级，其中，“浙里办”推出上线“智能秒办”“一件事一次办”“浙江民生关键小事”“浙江企业在线”“浙里公共服务在线”等标志性应用功能，“浙政钉”则是致力打造“数字化改革专栏”“机关内部‘最多跑一次’”“杭州亚运在线”等一批效果显著的标杆性应用功能。目前，该公共数据平台在政务服务能力和数字技术架构等方面位居全国前列，“浙里办”已集成近500项便民服务、352项民生事“一证通办”、40个跨部门“一件事”网上联办，截止2022年年底，“‘浙里办’日活跃用户260万，全省依申请政务服务事项‘一网通办’率达85%”，新建应用统一组建应用率为90%，数据共享需求满足率为99%；“浙政钉”将100余万名政府工作人员“接入”一个平台进行工作沟通和办公协同，用户日活跃率在80%以上，党政机关核心业务事件组完成率为80%，民生实事项目完成率则高达130.39%，办公效率得到极大提升。

　　综上可知，在“整体智治”理念指导下，浙江地方政府数字化转型推动了治理结构的重塑和政府职能的优化，进一步提升了政府治理体系和治理能力现代化。这主要归结于以下几点：一是提升制度竞争力。浙江特别注重从制度规范上先行着手，“出台《浙江省数字经济促进条例》《浙江省公共数据条例》等一批地方性法规，实施《数字化改革术语定义》《数字化改革公共数据目录编制规范》等一批地方标准”，制定《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》等地方政府规章，制度竞争力得到大力提升。二是树立政府主管部门的权威。主要体现为主管部门的级别上。浙江省政府数据开放主管部门是浙江省大数据发展管理局，为省政府办公厅管理的省政府机构，有利于数据开放工作的开展。该机构职能为推进落实各级各部门信息系统互联互通，打破信息孤岛，实现数据共享。三是重视数字政府的创新改革。首先是进行体系构架的创新，从“数字浙江”到“四张清单一张网”再到“最多跑一次”改革，最后由“地方政府数字化转型”到“全面推进数字化改革”，浙江不断优化数字化改革体系构架，在此基础上，形成了体系化规范化的治理新格局。值得关注的是，浙江尤其重视理论与制度的创新。在“整体性政府”“智慧性政府”基础上，浙江开创性提出“整体智治”理念，旨在借助现代数字技术，整合碎片化政府机构，提升政府公共服务能力，实现精准高效的公共治理。

　　三、地方政府数字化转型的愿景与建议

　　如何从碎片化、局部、封闭、传统的政务信息化向更加一体化、更加开放、更加协同、更加智慧的数字政府转变，构建以大数据驱动的政务新理念、新机制、新渠道，是“十四五”期间地方政府数字化转型的重要内容。

　　1.双轮驱动：实现技术创新和理论制度创新“同频共振”

　　地方政府数字化转型也是数字政府进行数字技术革新和理论制度创新的过程，是依靠技术创新和理论制度创新双轮驱动来引领数字政府进行系统性、重塑性变革。首先，技术创新是地方政府数字化转型的重要依托与关键动力。在数字化转型过程中，数字技术的迭代更替为地方政府数字化转型提供了外在动力。浙江依托“阿里云”数字技术对政府权力运行进行统一化智慧化运行，为各级政府整体性治理和智慧化治理提供保障。其次，制度创新激活地方政府数字化转型的内部创新力。具体而言，实现整体智治，政府需要对府际间的权力配置和职能协同进行有效治理，形成“省—市—县—乡—村”五位一体的整体性数字化治理格局，完善跨部门业务协同一体化的府际治理体系。同时，这需要对“整体智治”进行多学科、系统化的理论框架搭建和理论体系建构，以便有效应对数字政府建设过程中所面临的理论前言问题。

　　2.双重保障：实行顶层设计和基层探索“两端发力”

　　依据制度变迁理论，制度变迁包括“诱致性制度变迁和强制性制度变迁”，其中，诱致性制度变迁是“由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”，强制性制度变迁”则是“由政府命令和法律引入和实行”。从制度变迁理论进行分析，首先，遵循强制性制度变迁逻辑，重视省级政府的顶层设计。省级政府进一步突破领域和地域限制，积极推动更广范围内的统一标准化建设，缩短府际间执行偏差，提高府际间事项沟通和数据交流的效率。其次，依据诱致性制度变迁逻辑，鼓励基层发挥积极能动性。乡镇是我国政权结构的“最末梢”，也是推行整体智治需要打通的“最后一公里”。乡镇应被赋予更多的自主权，拥有一定空间进行探索和创新。

　　3.目标旨趣：成为共同富裕和治理现代化“护航之路”

　　首先，价值目标为运用“整体智治”理念赋能共同富裕建设。对标共同富裕的战略目标，政府通过数字技术，构建起精准科学的经济调节体系和公平公正的市场监管体系；同时，通过赋能高质量发展、高效能治理和高品质生活，不断推进共同富裕建设。其次，关键措施为实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级的高效协同。数字协同治理通过物理技术破解传统管理模式下的信息屏蔽障碍，通过整合政府内外数

　　字资源打通数据互通关键节点；通过数据整合、开放和共享为群众提供个性化服务，提高政府行政效率和公信力。最后，最终旨归是建设人民满意的服务型政府。政府治理现代化要坚持以人民为中心的服务理念，运用数字化提升基本公共服务均等化质效，提高人民群众的获得感和幸福感。

　　4.结束语

　　我国政府数字化治理研究处于起步阶段，相应的“整体智治”学术研究尚未成体系，相关的实践工作仍处于实验阶段，鉴于此，本文通过以浙江省域实践为例，对现代地方政府数字化转型进行的研究，以期能为地方政府数字化转型提供理论支持和实践经验。

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