如何以制度约束硬化来换取民企自我激励与市场激励强化

　　我国民营企业承担了80%以上的城镇劳动就业、贡献50%以上的税收，还有日益增长的创业、自我雇佣和灵活就业等。然而，从发展的基本现实与内在逻辑看，民营经济早些年就已过了“给点阳光就会灿烂、给点雨露就能成长”的发展阶段，已进入到新旧动能转换和转型升级爬坡过坎的艰难期，在总量、结构与创新3个维度上面临高质量发展突出困境。

　　民营企业面临三大难点

　　近15年以来，民营经济的增速持续趋缓，民营企业固定资产投资完成额增长率连续走低，自2004年的47.9%下降到2021年的12.7%。与内资企业整体情况相比，民营企业的固定资产投资完成额增长率早四年就开启了下降趋势。 近年来民间投资增速连续走低，由2022年3月的8.4%下滑至2023年4月的0.4%，1年间增速下滑8个百分点。同时，2022年，新增民营企业(含个人独资企业) 数量出现下滑，较2021年少增91.7万家，降幅高达9.96%，是近年来的首次。

　　累计新增民营企业数量（万家）

　　民营企业数量虽在全国各种所有制企业数量中已占据绝对多数，但我国国民经济的产业分布仍呈现出明显的国有和民营分立的新二元经济结构。国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中处于绝对优势地位，在煤炭、电力、天然气、钢铁等能源与原材料行业占据上游主导地位。而民营企业的数量和资本主要集中在产业链的中下游，“内卷”严重，转型升级、产业基础能力和产业链现代化水平的提升受限。

　　而从创新维度看，近10年来，民营企业已逐步成为我国技术创新的重要主体，民营企业专利申请量从11.17万个上升至60.34万个，新产品销售收入从1.35万亿元增长到8.21万亿元，民营经济创新总量和水平都有了很大提高。民营企业创新虽数量多、增速快，但创新能力动力仍明显不足，创新质量和成果转化能力仍停滞不前，对高质量发展的驱动力还不强。一是创新能力动力不足，除少数如5G 通讯、太阳能等行业外，多数行业的民营企业由于规模和企业实力的原因，对科技基础攻关和关键核心技术的研发投入力度还不够。二是创新的质量不高，近10年来，在民营企业所申请专利中，发明专利所占比重先上升后下降， 由最高时的33.03%下降到了2020年26.5%，几乎与2011年处于同一水平。10年间，民营企业新产品销售收入与R&D支出之比始终在13%左右。 三是创新的驱动力不强，多数民营企业存在引进人才、留住人才、培养人才方面的困难，以及金融资本要素方面的制约，产业链创新链的融合还不够。

　　综合来看，民营企业由于发展和创新空间受限受阻，存在明显的总量扩张收缩、产业纵向升级与创新不活不强三大难点问题，民营企业家发展信心不振、预期转弱。需要特别指出的是，当前民营企业高质量发展中的总量、结构和动力问题背后，都存在着深层次的体制性因素。因此，要破解民营经济高质量发展困局难题，就必须优化民营经济发展的制度环境，树立和坚持以政府权力的制度约束硬化来换取民营企业、企业家自我激励与市场激励强化的基本理念与原则，从更深层次、更底层逻辑、更系统思维，在源头上理清制约民营企业高质量发展的制度性障碍。

　　民营企业产权保护制度性缺位越位并存

　　根据最高人民检察院向第十三届全国人民代表大会第四次会议的报告显示，2020年，检察机关起诉侵害民企合法权益犯罪2.3万人，同比上升2.9%，有力惩治侵害民营企业合法权益犯罪。产权保护是优化制度环境、发挥市场机制作用的微观基础。近年来， 对民营经济保护力度不断加强，但制度性缺位依然存在。

　　“行政执法”的制度性约束缺位。部分地区在环保政策落地执法中，存在简单关停“一刀切”、频繁重复的检查多等问题，误伤部分民营企业，严重干扰了民营微观主体的正常生产经营安排。诚然，政策的出发点是好的、也是立足长远的，但在行政命令的执行中缺乏对产权保护的制度性实际约束。这类所谓“师出有名”的“误伤”，更加损害民营企业发展信心与稳定预期。

　　“以政代法”的制度性越位。从代表性案例看，一方面， 如“托管”“侵占”等侵犯民营企业权益的事件仍然时有发生；另一方面，当下对民营企业和民营企业家合法权益依法保护的缺失，往往也与过度使用司法工具密切相关。一些政府行政部门发布支持民营经济的文件，提出司法措施，出发点虽好，着实体现了地方政府推动民营经济高质量发展的决心和行动力，但事实是一种 “以行政代法治”式的保护行为。这样的方式极易滋生越位使用司法工具的情况，且缺乏法律出处，均属阶段性、临时性保护，不可持续。制度性保护的缺位要补，越位也要“举旗”“鸣哨”。

　　“认知偏误”是制度性越位缺位的根本成因。法治是最好的营商环境，也是为民营经济健康发展、高质量发展提供稳定预期的关键。民营经济制度性保护的缺位与越位，一方面集中反映了一些地方政府长期以来仍然插手市场、插手企业，缺乏对民营经济的基本认识和对市场经济的尊重。这样的情况下，政府直接干预企业微观生产经营活动增加，行政命令落实推进中的“误伤”事件时有发生，企业安心生产经营缺乏必要的安全感与稳定预期。究其原因，是对民营经济与市场经济认识的不足与偏差。另一方面在全国上下高度关注民营经济发展的大背景下，各地方都是书记挂帅，实招、亮招甚至狠招频出，千方百计为民营经济高质量发展“保驾护航”。但以“行政代替法治”式的推进本身，就集中反映了一些政府缺乏对依法保护民营经济的认识和理解，也体现出对公平竞争、平等发展的认识不到位。民营经济高质量发展需要的是彻彻底底、完完全全的依法保护，既不要缺位，更不要越位。而是能够真正坚持竞争中性原则，以法治为根本抓手，为民营经济高质量发展提供健康、良好、稳定、持续的制度环境。

　　优化完善制度性保护的现实路径。总体上，是要依法保护民营企业产权，依法保护民营企业家权益。具体看，要依法保护民营企业自主经营权，最大限度减少对民营微观主体生产经营的直接干预。严厉打击侵占民营企业合法产权行为，严格控制行政部门超权限使用执法工具，依法办理一批侵占民营企业合法权益的典型案件。着力保护民营企业知识产权，把握民营经济发展新动向，适时研究完善知识产权保护覆盖范围与保护强度，不断优化知识产权保护体系，加强知识产权保护执法力度，持续推动民营经济创新发展。依法保护民营企业家人身和财产安全，建立健全企业涉产权冤错案件有效防范和常态化纠错机制。持续推进涉案企业合规改革，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，为民营企业发展设立合理的容错空间。不断适应民营经济新业态新模式的发展需要，强化数字技术应用，与时俱进创新优化市场监管和服务方式，持续推进“放管服”改革，为民营经济发展营造稳定公平透明可预期的营商环境。

　　民营企业产业拓展制度性壁垒有待进一步打破

　　自2018年起，我国开始实施市场准入的负面清单制度，民营经济“破壁”工作加快推进。在中观维度，产业发展空间是民营经济持续发展的根本，也是民营经济制度环境建设的重要着力点与落脚点。在全面深化改革的进程中，准入壁垒仍然是阻碍民营企业产业拓展、制约民营经济高质量发展的首要制度性因素，放宽民营经济发展准入工作任重道远。

　　部分产业准入放宽的制度性安排“有准无入”。一是部分领域准入“名准实禁”。虽然没有名义上的禁止，但用过高的准入门槛和过于复杂繁琐的准入流程，让民营企业“望而却步”。如部分服务业在应有技术条件外设置其他不相关要求。还有一些准入程序不明、条件不清的情况，如一些地区的企业反映，办理或延续采矿证涉及6个前置要件、8个部门，跑一圈下来需要2个多月时间，在县—市—省层层审批中，都要重复这一过程，最快也要大半年时间才能拿证。另有一些地方的工程建设企业反映，因管理部门变相设置条件，造成部分区县土方外运、沙石经营领域出现垄断经营。二是一些准入事项办理“名备实审”。在办理某些准入事项时，虽名义上审批变备案，但实际流程不变。挂“备案”之名行“审批”之实。有企业反映，类似的情况确有存在，表现为材料和流程基本不变，而部分环节甚至比以前更加麻烦了。三是有的招投标范围“名广实窄”。在招投标中涉及较高的前置门槛，通过企业分级分类，排除以民营企业为主的中小企业，抑或是通过各种名义的“入库”程序增加额外条件，变相缩小招投标参与范围，增加民营企业参与成本。另外，有关调查显示，近年来民营企业参与PPP公共服务与基础设施建设运营的企业数量和意愿双降，行业和领域的准入门槛高也是主要原因。

　　多数跨区准入的制度性分割“新旧叠加”。地方保护引致市场分割一直是阻碍民营经济跨地域做大做强的重要因素与隐性壁垒。过去，用工障碍、户籍约束、滥用工商质监等是地方保护的主要表现形式。如今，司法障碍、本地优先、封闭运作、监管差异成为地方保护引发市场分割的新形式。一是本地优先。如司法审判时明显地偏袒本地企业，在地方的药品、建筑工程、政府采购等领域，部分地方依然会倾向于本地产品；或是在产业政策上实现本地优先，如新能源汽车领域，一些地方要求外地车企在本地投资设厂、刺激消费的购车补贴只给本地车企、公共交通只采购本地生产的汽车等，这些都是地方保护的新形式。二是封闭运作。如很多地方的公路养护市场仍封闭运作，一个重要原因是公路养护有资质许可，且资质条件较为严苛，如最低准入门槛要求从事二级及以下等级公路小修保养作业5年以上、具有相应工种的中高级工不少于10人、注册资本金或者固定资产50万元以上，结果是只能由行业管理部门下属的事业单位或企业来经营。三是监管差异。这一类情况主要出现在新经济领域，监管的调整速度跟不上企业发展的需求。如各地普遍存在“一业多证”现象。企业反映，开互联网医院至少需要办理9个证，网约车至少需要4个证，制约了新经济的发展。还有网约车推出伊始，各地的“钓鱼式”“KPI 式”执法，以及部分地区“严防死守式”运营，使得针对同一个行业，在我国的不同区域出现了政策力度差异。

　　所有制混合准入的制度性落地难题。当前，混合所有制改革成为民营企业进入自然垄断行业的重要且几乎是唯一的途径。从出发点来看，这是着力破除民营经济准入壁垒的重要举措。然而在制度设计和落地执行中都遭遇了相当的问题和困境，全面深化改革进入攻坚克难关键期。具体看，在制度设计上，混合所有制改革是以企业所有制形式的变更允许民营企业进入到垄断性行业，而非真正打破制度性壁垒，允许民营企业自由进入、公平竞争。这样的制度性安排引发了两个情况，一是混合所有制改革并未能通过制度建设真正降低企业进入门槛，提高微观主体进入新行业积极性，增强原有行业的竞争性。二是在混合所有制改革中，参股民营企业天然处于不平等地位，使得社会资本或民营企业决策难、盈利难、结算难。民营企业参股垄断企业或参与PPP项目后，得不到经营权、话语权，仅能作为财务投资者存在，且可能长期得不到分红回报。比如在铁路增量领域，控制干线铁路网的国家铁路公司与民营支线铁路公司公平协作制度尚未建立，支线铁路投资回报有很大不确定性。这些问题不解决，一些门名义上是开了，但实际上企业依然进不来。

　　全面破除产业拓展制度性壁垒的现实路径。当前，民营经济在高质量发展过程中遇到制度不完善带来的体制机制障碍，准入壁垒首当其冲，最为突出。总体上，要不断破除市场准入壁垒，持续完善公平竞争制度。具体看，是要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，把握“非禁即入”“非限即入”原则，严格执行市场准入负面清单，着力破除市场准入壁垒，着力打破民营企业在空间、产业上的准入壁垒。建立公平规范高效的市场监管体系，降低市场集聚中的非市场化因素影响。深入推进要素市场化配置综合改革试点，着力降低要素配置中的制度性交易成本，充分发挥市场供求关系决定要素价格机制作用，加快要素价格市场化改革。全面落实公平竞争审查制度，坚持对包括民营企业在内的各类市场主体一视同仁、平等对待，健全公平竞争制度监督实施机制，严厉整治妨碍民营企业公平参与市场竞争行为。强化公平竞争外部监督机制建设，畅通民营企业公平竞争投诉举报渠道，形成公平竞争审查、反馈闭环。把握鼓励创新与市场有效原则，依法依规推进反垄断工作，不断提升反垄断执法的科学性、透明度，为民营经济做大做强提供稳定预期。加强数字技术应用，打造推进招投标制度建设与电子招投标应用，以更加透明、科学、高效、规范的招投标制度规则和标准，为民营企业参与国家战略、破除准入壁垒营造公平竞争的市场环境。

　　民营经济市场监管政策需要更稳定预期

　　近年来，部分政策虽立足长远，也符合当下产业结构优化、市场环境改善的发展需要。但有的政策在出台过程中缺乏市场预期引导，政策举措转向大，制度性稳定预期被打破，对民营经济发展造成较大困扰。

　　政策调整过快过猛过密使得一些领域成为政策执行的“谬误区”。民营经济在新经济领域的创新发展中遇到了一系列新的问题。在政策设计上，一方面是政策设计出台周期变短，征求意见不够全面、论证存在可商榷之处，在政策上虽立足长远但转向过大。另一方面，在政策出台过程中，缺乏对市场预期的前置引导，也在一定程度上放大了政策大转向造成的市场影响。这也与政策出台周期变短有关。在政策落地执行中，缺乏与市场的有效沟通，产生较多“误读”与“误解”，致使企业发展信心受挫。

　　民营经济比以往任何时候都更需要市场监管的稳定。当前，民营经济发展面临遭遇“新三期叠加”。从外部看，民营经济发展正处于比较优势重塑阵痛期。当下全球产业分工格局正面临第二次世界大战以来的最大变动。我国民营企业发展原本相对熟悉、稳定、高效的国际经济环境渐行渐远，叠加国内用工成本高企与产业链价值链固有难题，民营经济开放发展的比较优势与“外需红利”正逐渐消失。从内部看，民营经济发展处于思维逻辑换挡期。过去，我们受益于经济长期的高速增长，也在一定程度上形成了以速度代质量、以速度解问题的逻辑与思维惯性。如今，失去了“增速”的庇护，民营经济许多过去已经有、甚至长期存在的问题加速显现，部分过去有效、但已经不能满足民营经济高质量发展需求的政策逐渐失效。必须从思想上认识到民营经济发展的底层逻辑已经发生变化，解决民营经济发展问题的手段、方式与方向也要发生变化。从时间看，民营经济发展正处于前期不确定性消化期。近年来，部分收缩性政策的突然实施，引发政策不确定性陡然升高，鼓励、引导和支持民营经济发展的信号机制遭到阻隔。叠加新冠疫情冲击，致使企业生产不确定性增加。可以说，历经新冠疫情的三年冲击，我国民营企业伤痕累累，负担重重，已经使得民营经济发展的稳定预期被打破，民营企业家做大做强的发展信心受到严重冲击。越是在“新三期叠加”的困难情况下，越是要紧紧把握“坚持两个毫不动摇”的根本要求，越是要牢牢保持战略定力，审慎把握民营经济发展的政策性调整与制度性建构的方向、力度与节奏，以政策调整的制度性稳定，助力民营经济发展信心的重塑与增强。

　　稳定完善市场监管政策的现实路径。审慎出台市场监管政策，谨慎把握政策实施力度，谨防政策调整过快过猛。政府在对待民营经济创新活动中对原有体制的突破时，必须要认清创新是民营经济高质量发展的生命线，必须要分清两类不同的体制创新效应。对民营企业合理的体制创新及突破，政府要通过体制机制改革深化，持续完善我们的法律、法规和政策，及时认可和保护民营企业的创新行为与创新积极性。对民营企业创新活动对原有体制的不合理突破，在及时监管规范的同时，有关部门必须严格依法办事，改进监管规范方式，提高全过程透明度，减少因信息不对称造成的市场误读，同时也可以及时有效地改善民营经济发展的社会舆论环境。政府在反垄断、规制不正当竞争、规范竞争行为时，一定要积极探索新行业新领域的新规律，不仅要做对的事情，还要用对的方式去做事情。政府在为资本设置红绿灯和防范资本无序扩张时，必须正确地识别和区分民营企业在不同产业、不同领域，运用资本进行各种创新活动所带来的体制创新双重效应，加快制定并向社会公布负面清单下的资本进入“红绿灯”清单，该亮红灯亮红灯，该亮绿灯亮绿灯，亮错灯处要及时改正，消除“防止资本无序扩张”概念误读对民间投资信心的负面影响。此外，政府要持续优化与市场密切相关政策的制定出台流程，充分发挥好征求意见机制作用，用好多种数字媒体渠道，做好市场预期引导与沟通，避免市场出现较大波动。加强数字政府建设，提高政府信息披露透明度，把握统计数据有效性，细化经济类信息披露类别，通过经济信息回应市场主体关心的问题。

　　优化民营经济发展制度环境的建议

　　筑牢民营企业高质量发展立法环境。加快研究制定民营企业保护法，全面清理不利于民营企业发展的法律法规和规范性文件，协同推出一批民营企业产权保护典型案例。严格依法审慎采取查封、扣押、冻结等措施，严格依法区分违法所得、其他涉案财产与合法财产。加快修订我国反不正当竞争法。加快研究修订《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》等基础性法律制度，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面国有企业与民营企业一视同仁。

　　夯实保护民营合法权益的司法环境。严格公正司法强化法律监督。对标党中央和国家高质量发展要求，巩固深化“四大检察”格局，不断完善法律监督机制，以高质效法律监督促进执法司法公正。持续深化检察改革，深化实施数字检察战略。持续推进涉案企业合规改革。严厉打击侵占民营企业合法产权行为，严格控制行政部门超权限使用执法工具，依法办理一批侵占民营企业合法权益的典型案件。依法保护民营企业家人身和财产安全，建立健全企业涉产权冤错案件有效防范和常态化纠错机制。

　　强化稳定民营经济发展的政策环境。做到政策稳定性连续性一致性，坚持以政策治理企业让位于以法律来治理企业，全力确保政策执行的稳定性、连续性和一致性。避免政策大起大落，特别是在政府管控标准、财政资金投入、税费政策优惠等方面保持稳定，让广大民营企业敢于作出战略性和长期性的决策安排。提高政策公信力，往届政府制定的规划、出台的政策、签订的协议，承诺给企业的条件，答应给企业的政策要一以贯之执行下去，体现政策真扶持、真落实，全面提振政策的社会公信力。

　　完善激励民企技术研发的创新环境。建立面向市场的科技激励政策。切实改革人才计划评选机制，建立健全“产业型/技术性专家”认定评价制度，减少“书生型/论文型专家”增量机制。简化科技类项目和经费管理程序。制定民营企业承担未来产业政策，鼓励民营科技龙头企业围绕类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等科技产业变革领域，开展关键技术研究突破。实施高技术人员所得税匹配奖励政策。

　　营造支持民营企业发展的舆论环境。持续引导正向舆论宣传，加大深化民营经济发展主体地位宣传力度。及时批驳怀疑、贬损、丑化和否定民营经济的错误言论。持续表彰先进民营企业家，大力表彰优秀企业家、优秀企业。建立健全容错纠错机制，解除公职人员的后顾之忧，鼓励他们在服务民营经济的过程中放下包袱、担当尽责，激发民营企业创业创新积极性。

　　（本报告由浙江大学民营经济研究中心课题组完成，组长史晋川教授，成员张旭亮研究员，任晓猛、钱滔副研究员。）

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