苏州政府数字治理的主要问题与对策建议

　　信息时代已然来临，“数字化生存”已然成为常态。随着我国大力推进5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术新应用，数字治理问题越来越受关注。适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展，成为新时代数字政府建设的迫切要求。所谓政府数字治理，就是政府通过运用数字技术和数据要素，以数字平台为载体，对经济社会问题进行数字化、网络化和智能化治理。党的十八大以来，我国积极实施网络强国战略、大数据战略。苏州结合发展实际务实探索，取得显著成就。特别突出的是，政府政务信息系统建设和应用快速推进，基于数据共享和开发利用的平台建设渐次展开。“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”、“接诉即办”等创新实践，极大地提高了一体化政务服务质量和监管效率。

　　一、苏州政府数字治理存在的主要问题

　　数字治理的前提是数据的获得和高效使用。数据已经被认定为一种生产要素，但数据共享与安全的边界和矛盾仍然导致数据获取异常困难、共享数据意愿和动力不足。基于调研，笔者发现苏州在数字治理方面存在以下问题和需调整的地方。

　　一是顶层设计的系统性尚显不够。不同区域、不同层次乃至同一层次不同部门之间的数字化目标、程序与机制存在较大差异，为进一步发展留置了障碍和风险。譬如，数字时代跨部门协同，就非常典型地表现出因缺乏顶层设计而累积大量碎片化治理的问题。调研发现，部门之间的沟通协调仍然是治理实践中最常见，也最困扰基层工作人员的问题。究其缘由，不仅是因为现代社会治理的高度复杂性和传统条块分割管理体制所形成的分散化格局，也缘于治理技术难以适应现实需要。这之中，存在着部门边界、协调机制、数据共享和精准考核等诸多复杂问题。数字政府是数字化发展的一大支柱，数字化转型中数字政府建设意义重大。实践中，各版块、各部门对于数字化治理转型的需要及其理解程度是不一样的，存在着显著的差异。如何在确保国家要求和制式统一的前提下，展现出地方的差异性和自主性，有很大的探索空间。

　　二是创新应用的持续性仍不够强。数字治理在基层实践中具体表现为“一网统管”“城市大脑”等形态。它们并非单纯的信息化系统，其依托的“底座”其实是专门设立的管理城市运行的职能部门，有的城市称之为“城市运行管理中心”或“城市运行中心”。“一网统管”主要承担值守调度、协调督查、建设规划、场景应用等工作，重在联通上下、衔接左右，发挥居中调度、统筹协调的作用。在基层实践中，依然存在政务服务移动App或小程序等各类应用平台跨部门、跨领域协同应用水平不高，跨部门、跨领域的数据融合难度很大，以及政务数据应用场景开发不够等难点痛点。这可以看出，苏州数字治理探索在“点”上发力较多，数据壁垒依然存在；“面”上融合不足，尤其是创新实践的连贯性、可持续性缺乏“场景”支撑和绩效引导，随机性较大。数字治理在普遍持续提升民众参与的同时，需要注意到，数字治理过程中“数字鸿沟”现象是长期存在的。其原因是多方面的：既包括各级政府部门的数据化过程是持续变化的，其间存在断续状况，其相应的代码、格式、承压性、安全能力和界面友好性都各不相同，又涉及深层次的政府职责体系改革尚未完全到位的问题；既涉及算法支配泛化下的使用排他性问题，又关涉到包括政府系统内容人员技术能力以及社会受众的数字素养提升与适应性等问题。

　　三是治理的安全性问题亟待进一步强化。国家和各地区关于数据共享、开放、安全、治理、应用已有一些顶层设计和规范文件，但这些在基层的操作、落地仍存在困难。此外，网络安全保障体系还有不少突出短板，网民遭遇个人信息泄露、网络诈骗、设备中病毒或木马、账号或密码被盗等比例较高；工业互联网安全亟待加强，网络举报部门受理举报案件数量有所上升；干部队伍数字意识和数字素养也有待进一步强化提升。

　　当然，上述问题与全国数字治理的总体进程所表现出的问题具有共性。这也表明，在基础信息化建设、数字政府制度体系建设、政府回应市民诉求的质量、政务数据汇聚共享水平等领域，仍然任重道远。

　　二、苏州政府数字治理发展的对策建议

　　政府数字治理持续深化，带来对政府组织系统、管理服务系统和绩效责任系统的新变革。政府数字治理面临许多未知挑战和不确定性，但有一种确定性，就是面对社会实践结构性变化的今天，以数字政府引领数字化治理，将是需要常改常新、持续推进的“未竟之事业”。去年国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）提出，到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成；到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成。2022年9月，《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》进一步明确建立健全政务数据共享协调机制，以促进大数据政务服务体系建设。结合苏州实际，建议从如下方面深化相关工作。

　　第一，进一步明晰政府数字治理的目标和价值，重视其在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重大促进作用。

　　数字化社会需要数字化的政府展开治理服务。建设数字化政府，从长远来看是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。建设数据赋能、整体协同、安全可控的数字化政府，是构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架目标的基础。从主动回应经济社会数字化深刻转型发展需求、形成数字治理新格局、充分释放数字化发展红利出发，尤其需要创新政府治理理念、体制机制、方式方法，加快转变政府职能，建设数字化的法治政府、廉洁政府和服务型政府。从这个意义上讲，数字化政府的建设，面向国家与社会、政府与市场、政府与公民之间交互界面持续变化、交互机制持续更新态势下的新治理和新实践，构成推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中国式现代化的题中应有之义。

　　第二，面向高质量发展需求，打造全天候、立体化、无缝隙、零时差、有温度“中央厨房”式政务服务系统。

　　政府数字治理，尤其要关注数字化转型过程中对于公共服务效率和民众参与度的提升。随着经济社会生活的数据化、数字化、智能化以及智慧化，公共服务的原时空形态、载体呈现、服务技术、界面交互、社会参与、过程监控以及风险管控、绩效评价等题域，均已出现重大变化。“世界是平的”，道出了世界的互联互通，同时也道出了政府治理过程中需要在政府端（G）、市场主体端（B）和社会个体端（C）的深度交汇。改造原有的端口、界面和服务机制，能够提升全社会对于打造全天候、立体化、无缝隙、零时差、有温度“中央厨房”式政务服务系统的持续需求。在不断改进的管理服务模式下，民众参与也将出现显著变化。各类监督、投诉、建议以及信息反馈成为随时随地的即时行为，这为社会结构的重组和交互方式的重构带来了深刻的影响。作为常住人口近1300万、服务人口1700多万人口规模超大城市，以及国内生产总值2.4万亿元的巨型经济体量城市，苏州极为需要也有条件持续打造经济、社会、生活和治理等各领域大量且丰富的数字化治理场景，并应发布治理的场景需求清单，将产业的数字化与数字的产业化有机融入到城市综合治理的系统规划中来。在数字治理领域，目前苏州创新数据赋能政务服务的应用场景，包括在医疗、教育、养老等领域不断拓展新的应用场景，有望通过数字技术的持续赋能，深入促进服务效率和质量的提高。

　　第三，在清晰厘定政府角色、厘清政府职能、合理选择和组合政府工具的基础上，对政府服务流程和方式实施数字化再造。

　　面对“信息孤岛”“数据烟囱”林立的状况，主要突破方向便是做好政府数字治理的顶层规划设计，循序缓释和消解治理体制机制中的点线面各环节存在的各种“梗阻”，打通“关节”。其中最为主要的，还是要在清晰厘定政府角色、厘清政府职能、合理选择和组合政府工具的基础上，对政府服务流程和方式实施数字化再造，以提升政府数字化公共服务均等化、普惠性以及法治化运作水平，同时在亲民友好的技术接入和使用方面，有更多人性化、精细化的分类治理。数字时代跨部门协同，需要直面数字治理界面问题。数字治理界面具有数字整合权、边界裁判权、流程再造权、监督考核权，一定程度上缓解了部门边界模糊化、协调机构非常态化、信息共享阻滞化和监督考核迟滞化等传统城市治理困境。同时，受数字力、行政力和领导力三因素的影响，界面也存在“失灵”现象。事实上，界面兼具工艺性和生态性特征，不仅是人工设计的产物，也是组织间互动、组织与环境互动的产物，其本质是这种互动所形成的一种相对稳定的边界。数字界面功能的提升离不开顶层制度设计和部门共识的形成。可以利用数字技术的网格化管理模式，打破感知发现问题与处置解决问题脱节、“条块分割”与“碎片化”、责任关系不清、回应民众需求不力及治理绩效低下等困局，使分散的条块、层级组织、跨部门乃至社区、社会组织等多元治理主体协同共治。

　　第四，强化顶层设计，建立起一个以城市大脑为核心载体的数字化治理体制框架与机制群组。

　　持续发展政府数字治理，极为重要的是建立起一个国家在数字化治理方面的体制框架与机制群组，前者解决原则和方向问题，后者则落定最为基础的技术标准、技术运行、技术风险以及技术绩效在全过程的“兜底性”要求。换言之，先建好一个数字政府的内部系统，即规范的内循环运行模式，再整合、优化数字化治理的外交换模式。前者的核心目标是全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化，加快构建数字技术辅助政府决策机制，打造高效协同的数字政府。后者的聚焦点则在于构筑起政府面对市场、社会包括国际社会的友好型、规范型和安全型数字化管理服务网络。二者相得益彰，方为有效。数据中心是一个新的治理综合平台，本质上讲是应对数字化社会大趋势下的治理调适。它是一种新的组织调适，而不是一种全新的组织构造。换言之，数据中心，在一些城市也称之为“城市大脑”“城市运营中心”“城市综合运行中心”等，其性质相同，都是把可以快速且能够快速数字化治理的事务腾挪到网络空间和技术平台，以衔接线上线下、整合多单位部门的合成治理方式，形成治理合力。但是，这不能一概而论，不能为网而网、为数字而数字，不宜形成“数字形式主义”。建，为用；无用，则不建。“功夫在网外”。治理最终体现为人的互动，而不可能是数字的流转和运行，因此完善部门协同的制度基础至关重要。例如，建立制度化的部门数据共享清单，以切实通畅协同的机制，确保部门间的数据能够真实共享且实时更新，从而形成治理合力。

　　第五，在科学规划政府职责体系基础上，以制度化智能化方式治理数字形式主义，切实减轻基层负担。

　　科学规划政府职责体系，以市场的成熟程度和社会的自治程度为基础考量，以此来确定政府数字化治理的边界和方式方法，至关重要。规范信息采集，倡导无感采集，即可以提供通用平台，让相关部门的工作人员在工作过程中留痕，通过智能化手段来解决数据落地问题。使用互联网平台外加通讯工具方式，便可以采集到所需的文字、地理信息、位置信息，以及通行方式等数据。要着力解决基层普遍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等影响政务数据统筹管理和高效共享的问题，聚焦政务数据资源存在底数不清，诸如数据目录不完整、不规范、数据来源不一等问题，加强政务数据目录规范化管理。需要警惕的是，数字形式主义在数字化治理过程中，的确存在一定程度的“野蛮生长”，甚至成了层层加码基层、“甩锅”基层的依托或由头，这是非常不合时宜的。解决形式主义、基层负担过重，尤其是近年来的“指尖负担”“基层数字化治理任务超载”等问题，根本的出路还在于进一步深化政府职能转变、持续优化政府职责体系。这一领域的到位程度，在很大程度上决定着数字化治理发展的有效性。数据中心建设应该是通过平台融合，但其难以整合的问题，从根本上讲，不是技术问题，而是对于技术导入管理服务界面和管理服务机制之后的责权利重新配置问题。因而，性质上它不是一个新问题，而是一个老问题遇到了新场域，需要理性更新认知的问题。

　　第六，学习国内兄弟城市典型做法，提升政府数字治理的预见性、整合度与有效性。

　　各地的数字化治理方兴未艾。例如，北京市以12345热线为抓手，形成一个北京市民有烦心事、揪心事、操心事即拨打12345热线，进而演进到“接诉即办”，再到“未诉先办”“每月一题”的数字治理新格局。又如，南通市在市域社会治理现代化的探索中，展开包括危化品全流程监管、群租房治理管控、新机场智慧管控等一批跨地区、跨部门、跨层级的创新应用，助力提升各类重大突发事件的预警处置能力。再如，杭州市依托“亲清在线”平台，上线100余个涉企高频事项、促成30%左右的涉企业务通过智能化系统在非工作时段自动办结，为企业创造规模化节约价值。复如，上海推进“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，做到实践中管用、基层干部爱用、群众感到受用，这种“一屏观天下，一网管全城”的探索有力促进了特大城市治理体系和治理能力现代化。上述案例表明，当前数字治理的难点主要在于如何转变观念、创新机制、形成共识，不能以数据中心为中心，不能简单认为数据大就是大数据，要以人为本、以服务为中心、以监管为中心，构建便民利民、智能高效的服务管理平台。

　　面向未来，以数字政府建设全面引领驱动数字化发展。持续构建开放共享的数据资源体系、科学规范的数字政府建设制度规则体系、智能集约的平台支撑体系、协同高效的政府数字化履职能力体系以及数字政府全方位安全保障体系等，将成为接下来优化数字化政府建设、深化政府数字治理的重中之重。对此，苏州既需要“先手棋”意识，更需要有务实行动。

　　（作者系苏州大学政治与公共管理学院、苏南治理现代化研究基地研究人员）

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