长三角“跨省通办”创新实践与推进路径——以嘉兴市为例

　　摘要

　　国家战略背景下，嘉兴作为长三角重要节点城市，聚焦优化软硬件、构建“双边”“多边”模式、助推示范区先行先试等，大力推进“跨省通办”，形成了一批具有嘉兴辨识度的标志性成果，并实现了实践经验的复制推广。但与国家战略要求相比，“跨省通办”仍因体制机制、需求程度、政绩观念的影响，存在政务服务标准未统一、数据共享难度大、服务水平欠均衡等难题，亟需通过改革创新理顺体制机制、需求导向丰富事项内容、系统观念做好基础工作、数字赋能创新场景应用、制度集成吸纳各地经验等措施推进破题。

　　政务服务是坚持人民至上价值理念、践行国家战略核心要求、优化地方发展营商环境的重要环节。党的十八大以来，我国加快推进政务服务标准化、规范化、便利化建设，提出实现全国范围内“一网通办、异地可办”的目标，以期降低区域制度性交易成本，推进区域高质量一体化发展。长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在政务服务方面具备先行试验条件和示范引领责任。2020年，国务院针对长三角进一步提出了“拓展‘跨省通' 的范围和深度，为区域协调发展提供支撑保障”的要求。浙江省嘉兴市作为长三角重要节点城市，又涵盖长三角生态绿色一体化发展示范区嘉善片区，始终将“跨省通办”作为推进长三角一体化发展的重要突破口，通过深化地区合作、打破数据壁垒等方式，形成了一批具有嘉兴辨识度的标志性成果，并实现了实践经验在全国范围内的复制推广。

　　一、嘉兴推进“跨省通办”的时代价值

　　近年来，嘉兴在政务服务“跨省通办”方面进行率先探索，紧扣“中央有要求、嘉兴有需求、试点有任务”三方面共同推进。

　　一是紧扣中央对“异地办”的目标要求。2019年，十四届全国人大一次会议《政府工作报告》首次提出政务服务“加快实现一网通办、异地可办”的要求。同年，国家政务服务平台开通运行，上线“跨省通办”服务专区。之后，国务院还先后出台了《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发[2020]35号）、《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国办发[2022]5号）、《国务院办公厅关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》（国办发[2022]34号）、《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》(国办发[2023]29号)，对“跨省通办”政策进行了顶层设计，要求全国各部门以及各地区跟进。

　　二是紧扣嘉兴“同城化”发展需要。近年来，嘉兴通过全面融入长三角一体化发展，区域经贸合作不断深入、经贸往来日益频繁，极大地提升了城市竞争力和人口吸引力，成为了浙江省支持打造的“长三角城市群重要中心城市”。根据嘉兴市统计局数据，嘉兴2017—2021年5年间新增常住人口较多，除2020年为7.6万人外，其余年份均超过10万人，分别为2017年的11.2万、2018年的10.5万、2019年的10.4万、2021年的10.5万。其中，2021 年嘉兴新增常住人口居全国地级市首位, 且当年度自然增加人口仅为0.61万, 新增常住人口也主要来自全国各地。大量的流动人口导致 “不管身在哪里, 都能办成‘老家事‘的“同城化”需求呈现爆发式增长。

　　三是支持嘉善“示范区”联考。2019年，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“青吴嘉三地”），共同挂牌成立长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)，共同推动“不破行政隶属但要打破行政壁垒”的一体化制度创新。为了支持示范区嘉善片区建设，嘉兴提出举全市之力答好示范区建设“联考卷”，通过“跨省通办”大力推动改革，突破争先，推动制度重构重塑。

　　二、嘉兴推进“跨省通办”的创新实践

　　嘉兴大力推进“跨省通办”的制度创新、实践应用和复制推广，通过优化提升软硬件设施、构建“双边”“多边”模式、助推示范区先行先试、复制推广实践经验，形成了一批具有嘉兴辨识度的标志性成果。

　　(一)优化提升软硬件设施

　　近年来，嘉兴将“跨省通办”作为系统化工程，积极探索、多方协调、统筹资源，软硬件同步发力，逐渐具备条件标准的场地、窗口、人员、设施设备、数据等，并建立长效化的工作机制，以长期积累的实操经验等作为基础，奠定了“跨省通办”的发展基础。

　　1.创新升级“只进一扇门”。2002年，嘉兴市组建行政审批服务中心，实现“一站式”办公、实行“全过程”服务。2006年，嘉兴全面推进“两集中、两到位”改革，为审批服务“只进一扇门”夯实了组织基础和制度基础。2013年初，全省启动新一轮行政审批改革，嘉兴率先开展了行政审批层级一体化改革，确定了“市县一体，全面放权；转变职能，加强监管，优化流程，高效审批”的改革任务，有力地提升了行政审批的效能。

　　2016年，在获国家批准开展相对集中行政许可权的国家级试点后，南湖区挂牌成立了行政审批局，划转16个部门188项行政许可事项和37项服务事项，嘉兴全市迭代升级“无前台”政务服务模式，在全省率先建设智慧化政务服务综合体。

　　2.率先启动“四张清单一张网”简政放权改革。2013年，在时任省长李强同志的推动下，浙江在全国率先启动了以“四张清单一张网”为主要抓手的简政放权改革。2014、2015年，浙江政务服务网、“数据开放”专题网站先后上线，全省探索构建起了跨部门、跨层级、跨地区的数据共享体系，初步建成事项清单统一发布、网上服务一站汇聚、数据资源集中共享的省市县统一架构、各级联动的电子政务平台，保障了政务服务“异地办理”。依托全省“四张清单一张网”建设，嘉兴积极推进相关建设。2014年开始，嘉兴开启“三期合一“（整合、平台、智慧）的建设模式，全市统筹建设“政务云”，集约建设政务信息基础设施。2022年，在全省率先出台《加快推进数字政府建设实施方案》，加快建设市县一体化智能化公共数据平台，全面推进数字技术与政府业务的深度融合，对“跨省通办”提出新一轮的时间表路线图，打造泛在可及的政务服务体系。

　　3.深化推动“最多跑一次”改革。2016年底，浙江首次提出“最多跑一次”改革。2018年，嘉兴在全省首家推行“无差别全科受理”，尝试未来大厅建设，大力推进“一网式”政务服务，在政务事项异地办理上跨出了坚实的一步。同年，嘉兴利用数字技术，率先在综合行政执法领域提出“综合查一次”执法新机制。2020年以来，嘉兴深化推进“就近跑一次”“一次不用跑”服务政策，大力提升覆盖全市72家镇(街道)一站式标准化政务服务中心的能级，构建遍布全市重点区域的自助服务终端，开通开往村(社区)的政务服务大篷车，不断下沉政务服务资源，打通了服务群众“最后一公里”。同时，通过实施“全域通办”以及高频服务事项的“掌办”“网办”等自助办理模式，为实现更大范围的“跨省通办”打好了基础。

　　(二)构建“双边”“多边”模式

　　2018年6月，杭州、松江、嘉兴、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥九城(区)共同组建了“长三角G60科创走廊”，九地之间产业合作、要素对接迅速扩展，这为嘉兴在长三角率先实现“跨省通办”提供了契机。

　　1.开启“跨省通办双边”模式。为解决“长三角G60科创走廊”城市间跨区域协作“异地生活、异地工作”办事难问题，2018年9月26日，嘉兴南湖区联合苏州吴江区率先启动“双边”(即点对点)“跨省通办”事项，涵盖54个情形化小项，首创两区跨省政务通办服务。9月28日，“长三角G60科创走廊”九城市“一网通办”正式开通，第一批30项“一网通办”事项上线。2019年3月，G60科创走廊由此被国务院办公厅确定为长三角政务服务“一网通办”试点区域。随后，“跨省通办双边”模式拓展到了“长三角G60科创走廊”以外的区域。如嘉兴平湖市与上海金山区、嘉兴南湖区与上海杨浦区、宁波镇海区等地分别签订政务服务双向“跨省通办”协议，通过收受分离、远程对接、在线办理等方式解决“异地可办”难题。另外，嘉兴海盐县还与距离较远的安徽省铜陵义安区签订协议，互相设立“跨省通办”专窗。目前，“双边”模式“点对点”加强政务信息和数据的互联互通，实现两个城市间政务服务“异地办理”，这一模式在全国毗邻地区以及经贸或务工人员往来较多的地区得以广泛采用。

　　2.“双边”模式升级为“多边”模式。“双边”模式实践中，嘉兴面临本地流动人口来源众多、本地人外出创业就业去向众多的情况，“点对点”工作机制不经济、操作复杂，造成资源浪费。为破解这一难题，2021年，嘉兴海宁市组建了“海宁+”政务服务联盟，实现“多边”(即多对多)的“跨省通办”模式。截至2022年7月，联盟已扩大至15省55个县(市、区)，实现了“一揽子”解决框架，这一模式正在向全市推广。此外，为了以“全市通办”来夯实“跨省通办”基础，嘉兴将“一站式”标准化服务从县级政务服务中心延伸至各镇(街道)政务服务中心，努力实现嘉兴的“全域通办”。2023年上半年，市政务数据局公布“全市通办”事项清单319项，占全市高频政务服务事项的81.4%，并将于2023年底实现90%以上的高频政务服务事项“全市通办”。

　　(三)助推示范区先行先试

　　嘉兴在国家和沪苏浙三省的全力支持下，与上海青浦区、苏州市紧密合作，大胆创新，共同推进了示范区青吴嘉(青浦、苏州、嘉兴)三地“跨省通办”，走在全国最前沿。

　　1.建立政务服务跨域协同机制。青吴嘉三地组建跨区域政务服务联合体，构建“长三角政务一体化”线上会商机制，开展实时沟通交流。2020年9月，沪苏浙三省(市)人大常委会分别授权示范区执委会行使省级项目管理权限，青吴嘉三地以区域协同立法为“跨省通办”提供了法律保障。

　　2.推进政务服务事项的标准化。2019年，嘉兴南湖区与苏州吴江区联合发布全国首个“跨省通办”政务事项异地通办审批标准清单共54项标准。示范区成立后，嘉善县牵头编印了《长三角一体化示范区“跨省通办”综合受理服务窗口受理手册》，对300余项区内跨省高频事项的办理材料、办理方式、办结时间、申报常见问题等要点逐项进行标准化。

　　3.创新政务服务线上线下平台。2021年5月，青吴嘉三地签订“跨省授权通办”框架协议，正式启用示范区“跨省通办”综合受理服务窗口，首创“跨省授权、全盘受理、一窗综合、同城服务”工作机制。该“窗口”融合了全程网办、异地代收代办、多地联办等业务，统一了网络环境、用户体系、服务流程、系统界面，经交叉授权，一个账号可直接受理三地事项，也能实现1000多项异地委托授权通办个人事项，跨省受理事项数为全国区县最多。2021年8月，浙江省浙里办APP上线，作为长三角居民服务的一卡通专区，实现掌上办事“不用跑”，随即三省(市)推进浙江“浙里办”、上海“随申办”、江苏“苏服办”三款App实现“无缝切换”。

　　4.强化公共数据“无差别”共享合作。2021年8月，青吴嘉三地签署公共数据“无差别”共享合作协议，依托各自公共数据平台，三地实现电子证照跨区域调用，逐步完成关键数据的归集。2022年1月，三省一市大数据管理部门联合成立“长三角”数据共享开放区域组，研制“长三角”数据标准，推进“无差别”共享。2023年1月，示范区智慧大脑正式上线，打通了两省一市18条数据链路，汇聚了242项数据资源，支撑了社保、医保、公积金异地使用等政务服务“跨省通办”应用场景。2023年6月，青嘉吴三地成功打通了更多后台数据，示范区“跨省通办”从只能现场收件、不能当场取件的“一窗通办”，升级成为“通办通取”，形成“跨省通办”的服务闭环。

　　(四)复制推广实践经验

　　嘉兴推进“跨省通办”的示范效应不仅仅体现在示范区内，而是在更大范围、更宽领域内推动“跨省通办”创新制度成果转化，在全国范围内复制推广，为区域高质量一体化发展先行探路做出极有价值的贡献。

　　1.以创新集成放大优势。示范区成立后，嘉善会同青浦、吴江，召集卫健、医保、公安、人社等部门，吸收各地经验做法，启动了长三角新生儿出生“一件事”在示范区的先行先试，并推广复制到长三角全域。又如，嘉善整合了长三角以及全国各地“自助办”的服务优势，统一长三角自助通办服务界面，集中了81项自助办事项，并实现示范区内的推广使用。2022年，嘉善在数字化改革中，推进“区域协同万事通”场景建设，搭建区域协同智能中心，推出示范区政务服务地图、“区块链+医保智能理赔”、示范区司法执法跨域协作等14项业务场景在示范区应用，这项工作被列入国家区块链创新应用试点。

　　2.以复制推广彰显示范。示范区成立后，嘉兴嘉善县已与青浦、吴江两地，共推出112项在全国生态环保、设施互通、民生服务等重点领域有首创性的制度成果，其中有38项成果已面向长三角和全国复制推广，如不动产登记“跨省通办”已推广到长三角全域。2021年以来，嘉善与青浦、吴江两地，多次举办制度创新经验复制推广观摩研讨班，来自全国25个省(市、自治区)的相关人员，学习推广了政务服务“跨省通办”综合受理等制度创新经验做法。2023年，长三角“一网通办”远程虚拟窗口服务模式等创新举措依托国家政务服务平台，在全国范围内复制推广。

　　3.以量质并举打响品牌。长三角“跨省通办”成效显著，截至2023年7月，沪苏浙皖三省一市共设立567个“跨省通办”窗口，实现41个地市全覆盖，打造了152项“跨省通办”服务事项，全程网办超677万件。示范区内“跨省通办”的程度更是遥遥领先，有3877个相关事项可以在所有办事大厅、民生窗口中实现跨域通办。嘉兴是长三角“跨省通办”起步最早的城市之一，一方面，建立了“7+72+X”的24小时服务体系，即全部7个县(市、区)政务服务中心、全部72个镇(街道)便民服务中心和511个自助服务点，实现了80%以上高频政务服务事项的全市通办。同时，所有自助服务终端实现在嘉兴任一县(市、区)间自由切换，并与19个省、70个地市、278个区县联动，实现跨省异地办事自由切换；另一方面，在嘉兴实现的长三角1000多项“跨省通办”事项，群众满意度高达99.99%。

　　三、嘉兴推进“跨省通办”的难题和影响因素

　　虽然嘉兴推进“跨省通办”成效显著，但因体制机制、需求程度和政府人员政绩观念等影响，在提升应用的广度和深度方面仍面临着一些难题。

　　(一)嘉兴推进“跨省通办”的难题

　　1.政务服务标准未完全统一。受自上而下的传统行政管理体制限制，长三角各地仍遵循本省(市)统一的政务服务标准体系，行政壁垒尚未完全打破，各地难以迅速形成跨省域政务服务的统一标准，后期统一成本非常高。

　　2.数据共享运用难度比较大。2018年上海市组建的大数据中心，2021年前后浙江打造的一体化智能化公共数据平台、江苏省大数据管理中心、安徽公共数据开放平台，这些数据平台仍采取自建自用自管的模式，在技术体系上难以兼容，难以跨省域互联互通，开放共享。在跨省域政务数据共享运用中，数字转化、标准重建、系统归集、数据清洗和流程再造等的难度较大。在数据共享运用的行政管辖权上，操作方往往因为级别层次不够，没有归集权限，需要向上级申请，自主权较小。同时，对权责和安全的顾虑也直接影响数据共享运用的可行性和可持续性。

　　3.区域政务服务发展不平衡。我国疆域广阔，区域经济社会发展程度差距大，政务服务水平不均衡、衔接不顺畅问题仍比较突出。即使是经济相对发达、政务服务水平较高的苏浙两省，其“省内通办”的水平仍有待提升，直接影响“跨省通办”的质量和效率。

　　(二)影响因素

　　制约嘉兴“跨省通办”广度和深度提升的影响因素主要有体制机制、需求程度、政绩观念。

　　1.传统化的体制机制。“跨省通办”需要突破传统的“条块”关系，建立条块协同的体制机制，

　　并引导市场力量、社会力量等，共同参与改革创新。但全国各地发展差异巨大，难以实现全国同步推进，只能通过推进区域政务服务一体化在局部先实现“跨省通办”，再逐步拓展至全国范围。目前，京津冀、长三角、泛珠三角、成渝，以及东北、西北、西南等跨省区域都在构建各自“跨省通办”制度框架。一方面，提高了地方参与的积极性，便于“跨省通办”迅速起步见效;另一方面，也容易产生新的体制机制“路径依赖”，无形中增加了全国统一“跨省通办”的难度。即使在长三角区域内，“跨省通办”体制机制创新仍有待提升。以示范区“跨省通办”综合受理服务为例，目前的“跨省委托授权通办”模式并没有触及体制机制本质，仍是通过人工代收代办以及交叉授权登录实现通办。为了实现交叉授权登录，三地专门组建了68人的业务协同体系，全力保障综合受理窗口运行。工作人员经过轮训，掌握三地各自不同的操作规则，复杂程度较高，工作量较大，导致这一模式难以复制推广到长三角地区其他城市。

　　2.非均衡的各地需求。“跨省通办”的地方探索需要通办对口地方主体之间具有充分的共识、互信和合作意愿，建立完善的协调机制，共同致力解决实践中的具体问题，才能有效推进。其中，政务服务供给与地方及其企业群众需求的利益相关性、匹配度是各地推进“跨省通办”的重要动力来源。现实需求程度的不均衡，带来了地方政府“跨省通办”合作意愿强弱间的差别。对于经济活跃、人员流动大以及毗邻的地区，“跨省通办”的需求较为迫切，而对于多数地区特别是非毗邻地区之间，“跨省通办”的交集较小，创新需求较小。以嘉兴市为例，目前已与国内很多地区签订了双边(点对点)跨省通办的协议，但其中很多地区每年产生的“跨省通办”业务量相当小。对于双方而言，花费巨大的人力物力财力成本梳理和打通“跨省通办”事项，成本过高且收效较微。

　　3.地域化的政绩观念。地方政府政绩观念影响了“跨省通办”实践创新的积极性。对于经济发达地区，“跨省通办”提升了政务服务的效能，优化了营商环境，吸引域外人才、资金、资源等要素向本地区流动，推动经济持续向好发展;对于经济欠发达地区，更多承担的是生产要素供给者的角色，“跨省通办”客观上可能加速本地生产要素的流出，对于经济发展起着负面效应。同时，“跨省通办”绩效在官员升迁的影响，以及地方政府目标责任制考核中所占分量，也是提升地方政府“跨省通办”积极性的要件。嘉兴嘉善县是示范区的组成部分，嘉兴秀洲区两个镇是示范区的规划协调区，作为制度创新的试验田，承担着出成果出经验的既定任务，推进“跨省通办”所形成的政绩引力更强。但是对于国内包括长三角一些地区而言，发展经济才是主要任务，“跨省通办”改革创新的政绩引力有限。即使这些地方也有政务服务改革创新的政绩引力，也更强调以自我为中心的“源创新”，习惯于另搞一套，又造成了“跨省通办”兼容上的困难。

　　四、进一步推进嘉兴“跨省通办”创新实践的建议

　　党的二十大报告强调，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义的制度优势。“跨省通办”是全国一体化政务公共服务的阶段性任务，也是区域一体化发展趋势下都市圈发展的必由之路。如何紧扣“一体化”“高质量”的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，这是长三角一体化国家发展战略在实施过程中亟需破解的一个关键问题。2023年，是示范区的第四个完整建设年，是国家全面建成“方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系”的关键之年，嘉兴应立足于自身区位优势和发展实际，致力于在实践中推动制度创新，积极探索和深入推进政务服务“跨省通办”“一网通办”新模式，为深化政务服务改革、提升社会治理能力提供更为鲜活的样本。

　　(一)坚持改革创新，进一步理顺“跨省通办”的体制机制

　　落实国家改革部署，紧扣国务院以及省政府关于“跨省通办”的各类政策文件，严格执行国家政务服务事项实施清单标准化，全面对接、深度融合国家政务服务平台。重视迭代升级创新成果，围绕“跨省通办”业务全链条，建议深入剖析“跨省委托授权通办”的交叉授权、平台融合、标准互认、机制协调等工作机制，升级形成具备统一界面、操作流程的跨省委托授权通办2.0版，提升通办效率。加强对全市“跨省通办”“一网通办”相关政策制度的研究梳理，制订、完善和细化相关配套政策和规则标准，并引入政务服务第三方评估机制，支撑“跨省通办”标准化、规范化建设。

　　(二)坚持需求导向，进一步丰富“跨省通办”的事项内容

　　聚焦长三角城市群一体化发展、主要劳务输入输出地协作、毗邻地区交流合作等需求，动态梳理企业群众普遍关切、需求最强烈的“跨省通办”事项，健全清单化管理和制度化创新，拓展“跨省通办”事项内容的范围和深度。选取具有典型性的嘉兴“跨省通办”高频事项，组织专业机构、通办对口地工作人员、用户代表等开展实操使用并反馈优化意见，形成比对情况报告，进一步优化工作流程。着重定制一件事“套餐”服务，围绕教育、就业、社保、医疗、养老、居住、婚育、出行等高频异地办事需求，定制各类主题式的一件事“套餐”服务，实现从“一次办成一件事”到“一次办成多件事”的转型提升。

　　(三)坚持系统观念，进一步做好“跨省通办”的基础工作

　　推进长三角公共数据的“无差别”共享合作，高质量完成共建数据共享交换机制、共推跨域一体化应用、共编跨域公共数据标准等环节，不断完善高频民生事项标准统一、材料清单统一、办理时长统一、健全统一的公共数据平台。延伸政务服务“触角”，完善“7+72+X”的24小时服务体系，推进“24小时不打烊”政务大厅向镇(街道)便民服务中心全覆盖，实现标准化建设村(社)便民服务中心全覆盖，扩大自助服务终端的投放，积极参与全省对小众品牌手机机型兼容政务服务APP的提升，方便企业群众办事。全面提升通办效能，壮大数字化专业人才队伍，选派业务骨干赴重点对口地挂职，常态化开展实战培训。丰富智能咨询知识库，推广“猜你想问”“常见问题”等智能化导服。多渠道宣传政务服务的政策制度，提升社会公众的知晓度和参与应用水平。通过村(社区)、社会服务机构、志愿者队伍等，面向老年人、残疾人等人群，开展有针对性的指导、咨询以及帮办等服务。

　　(四)坚持数字赋能，进一步创新“跨省通办”的场景应用

　　推广嘉善“区域协同万事通”重大应用场景建设。基于全省一体化智能化公共数据平台，积极与沪苏皖公共数据平台进行对接，提升数字支撑能力，打造区域协同智能中心，为应用场景提供底座支撑。探索开展公共数据授权运营，引入市场力量，搭建公共数据授权运营平台，建立公共数据授权运营长效机制，推动公共数据与社会数据融合。积极关注用户的应用体验。坚持“以人民为中心”的发展思想，通过大数据、人工智能、区块链等新技术，主动将服务推送到适用用户，达到“无感申办”“免申即享”的效果。

　　(五)坚持制度集成，进一步吸纳“跨省通办”的各地经验

　　扩大“跨省通办”联盟范围，签订更多合作协议，全市推广“海宁+政务服务联盟”模式，鼓励“双边”模式向“多边”模式发展，进一步扩大嘉兴“跨省通办”的“朋友圈”。积极参与国家政务服务平台“跨省通办”服务专区建设，学习借鉴和对接全国区域一体化“跨省通办”典型地区，如京津冀一网通办、泛珠三角跨域通办、川渝通办、西南地区跨省通办、丝路通办、东北三省一区通办，以及遍布全国的双边、多边通办联盟，各地各级政务服务机构，不断完善自身建设。积极参与“双十百千”工程，抓好政务服务效能提升“双十百千”工程在全国开展，集中梳理解决了一批全国性、重点行业领域、各地区、各方面反映强烈的堵点问题的契机，推动实现“一地创新、多地复用”。

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