美国数字政府建设的实践

　　自 1993 年，“电子政府”概念的首次提出以来，美国的数字政府发展至今已 30年之余。从美国数字政府的建设成效来看田，本章分别从顶层设计、资金投入、应用建设、人才管理维度总结美国数字政政府建设决策能力、投入能力、产出能力和管理能力。

　　（一）从“基础能力”到“堆栈设计”的规划理念

　　学界认为，美国数字政府建设先后经历了五个阶段:克林顿执政期间的基础设施建设阶段(1993年-2001年)、小布什执政期间的部门业务电子化阶段(2002年-2008年)、奥巴马执政期间的开放政府计划阶段(2009年-2016年)、特朗普执政期间的现代化数字政府建设阶段(2017年-2020年)和拜登执政期间的数字政府建设新阶段(2021年至今)。

　　实现了网络化、线上化、协作化的基础能力变迁。美国数字政府建设战略与国家的数字战略同步发展。克林顿在任内高度重视并大力发展信息技术，推动建设先进信息基础设施，数字政府的建设工作此时以建设信息基础设施为着力点，实现了网络化部署，这一阶段为数字政府部门工作的线上奠定了基础。小布什在此基础上继续发挥数字基础设施建设的引领作用，2002年，白官管理与预算办公室公布了《电子政府战略--简化面向公民的服务》，系统梳理了政府部门的公众服务数字化能力建设思路。奥巴马继任后，加大了对数字战略的推进力度，先后布局云计算、大数据、先进制造、5G、量子通信等前沿领域，推动移动互联网、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术快速发展的同时，也加快了先进技术的应用进程，2012年，美国《数字政府战略》真正意义上从技术视角提出“建设一个 21世纪的数字政府利用数字技术改变人民的生活”，正式拉开了政府履职能力的转变历程。特朗普执政期间，全球信息技术产业蓬勃发展中国、欧盟、英国、日本等国纷纷加快信息基础设施建设，提升数字经济产业竞争力，优化数字战略布局。为应对来自其他国家的挑战，特朗普执政以来采取全面对抗策略，以维护美国数字技术和产业全球领先地位为重点，将人工智能、量子信息科学、5G、先进制造四大科技应用领域列为国家“未来产业”。此期间，数字政府的建设工作也更加强调对数字经济的支撑作用。拜登政府则更强调数字化的“霸权”与发展作用。这一时期更加重视政府数字化转型过程中的履职数字化建设。回顾美国政府运用技术的整个历程可以发现，数字政府建设已经从过去单纯的技术运用(从手工到电子的效率提升)、基于部门的数字服务提供(从线下到线上的服务优化)，发展到当前基于整体政府的数字化履职改革阶段(走向数字化环境下部门协同的政府数字化转型)。

　　力求通过“堆栈”设计理念解决新时代的协同难题。随着互联网科技时代的发展，网络数据的作用愈发显著。尤其新冠肺炎疫情的爆发，美国发现其“十九世纪设计的机构和二十世纪的技术”无法解决二十一世纪的挑战"。2020年，美国智库 NEW AMERICA发布报告“the digital governmentmapping project”正式提出“堆栈”设计理念，认为促进数字化的一个重要措施即使用模块化、开源的数字平台，这将会大大提升政府公共部门的工作效率。报告强调数字政府设计的关键应以政府的关键职能为核心，作为对所有履职能力的设计抓手。其建议以数字身份、数据交换和数字支付为基础，支持税收与公共财政公共利益、资产跟踪、土地所有权、公民参与和投票、采购、重要记录和商业信息的公共登记处等政府服务的提供。

　　案例1:DHIS2系统中的“堆栈”设计理念

　　DHIS2是世界上最大的健康管理信息系统(HMIS),这是一个开源平台，供 72 个低收入和中等收入国家的医疗机构、医生和诊所使用，可以适应不同的本地设置和需求，同时由于利用了成熟的数据标准和开源软件，仍然可以在不同的用户之间交换数据，该平台还具有非常好的扩展性，例如，疫情期间，增加了疫苗运输监测功能，为各地政府使用。

　　该平台最大的优势在于模块化、开源、满足多方利益相关者的需求、能够保障用户的数据所有权、满足互操作性、满足弹性设计需求等。美国有学者认为该案例充分展示了“堆栈”设计理念在更广范围内的通用性、可用性和易用性，并积极推动该理念应用到美国数字政府建设中。

　　（二）从“单一”到“共享”的资金投入思路

　　美国数字政府建设的资金投入方式以政府采购为主。政府采购在美国已有 200多年的历史，由初期的国防部门实行扩大到联邦民用机构一致使用。目前已经形成了较为完备的法律、监督体系，例如拜登政府根据《购买美国货法》和《联邦采购条例》的规定，建立了一份指定关键产品清单，确保联邦政府采购美国制造的关键产品，充分利用政府资金支持政府数字化转型的同时，支持本土企业发展、提供就业等。

　　为进一步促进政府间和跨部门合作，目前正在启动共享资金机制。在数字政府建设过程中，通常情况下各部门的资金和治理相互独立，各自对公共资金的使用负责并公开资金使用情况。然而，这个规则本身却成为创造更大公共价值的障碍。在政府解决诸如环境治理等涉及多个部门的公共问题过程中，需要各部门协作，但各条线独立预算、资金转移、审计等，导致各政府部门的工作范围的狭隘和工作协同性的降低。美国政府主要通过三种资金投入模式的转变提升协作能力。一是建立政企联动的共享资金池，以促进跨部门合作。例如美国休斯敦市为了推动公共安全、住房管理、公共福利等机构的协同，就“归家之路”(The Way Home)项目建立了一个由企业、非营利组织、教堂和联邦政府机构组成的生态系统，旨在协助无家可归者搬入提供支持性服务的固定住所。除来自州、地方和私募机构的资金外，该项目还获得了美国住房和城市发展部的紧急解决方案补助金与社区发展整笔拨款。2022年，休斯敦哈里斯县和无家可归者联盟共收到 4500万美元联邦资金，并分配了1亿美元用于拯救无家可归人士，大大提升了多个部门在公共服务领域的合作意愿。二是建立需求导向的共享资金池。数字政府建设过程中面临一些技术、平台等共性问题，单靠各部门独立解决无法走通。2017年美国政府成立了技术现代化基金，用于支持联邦技术现代化项目，促进建设过程中的技术应用更公平、更安全、更以用户为中心。该项目目前应用于政府网站的单点登录、将短期工作签证数字化、公民数据保护、跨部门网络安全等等工作。三是通过授权联合项目优化区域间合作。为了保障共同目标的实现，加利福尼亚州创建的社区经济韧性基金，该基金有三个州政府部门共同担任决策团队，负责项目管理、制定项目指导方针、监督资金使用。目前有十三个区域获得资金支持，用于规划和执行与气候变化、区域基础设施、人员技术能力提升等工作。

　　（三）从“场景化”到“个性化”的应用建设路径

　　按照“场景”构建网站应用。2000年美国政府开通“第一政府”网站(www.Firstgov.gov)，这个超大型电子网站旨在加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。从内容分类来看，其最重要的思想是提供按主题而不是按部门组织的在线信息，旨在促使政府对公众的需求能快速反应，提供公众更多场景化的服务。该网站一方面按地区划分，囊括了全美50个州以及地方县、市的有关材料及网站链接;另一方面又按房屋住所、健康医疗、交通出行等场景来划分，最大程度帮助用户高效查找应用。

　　2020年以来，政府应用建设更加强调“个性化”。一是服务群体细分。“相同的”事件可能以不同的方式影响不同的人。例如，新冠疫情对老年人的影响尤为严重。同样，对于不同人群而言，“相同的服务”带来的感觉可能非常不同!例如美国约有600万人患有痴呆症，华盛顿州奥林匹亚市和威斯康星州洛克县的公共交通系统推出了相关项目，帮助痴呆症患者顺利地乘坐公共交通，这一服务有效提升了弱势群体的用户体验。二是强化基于事件的服务。例如民众经历的婴儿出生、亲人去世或失业等事件后，会触发生活事件服务这些事件通常需要多个政府机构提供服务。美国政府通过重新思考在这种情况下市民需要何种服务，可以主动提供相关服务构架应用。三是基于特定地点/地理位置的服务。针对美国各地的经济繁荣情况参差不齐现状，为适应这一差距，美国政府根据地理位置调整服务。例如美国联邦政府的“Justice40 倡议”，力图将特定联邦项目 40%的收益分配给弱势社区。力求解决气候变化、清洁能源、可负担性住房和劳动力发展等问题。再如，皮尤研究中心2021年调研数据表明，28%的美国农村地区缺乏高速互联网连接，而铺设数英里的光纤网络电缆不具备经济可行性。华盛顿西部的Hoh部落直到最近才依靠区域卫星互联网有了可靠的互联网服务。

　　（四）从“僵化”到“灵活”的人才录用模式

　　美国目前正在探索更加灵活的用工模式以适应政府履职能力转变。一是鼓励人才流动，采用基于项目的人才部署模式。通过内部人才流动平台为人才匹配部门内部的机会。例如，美国国家航空航天局的内部人才市场支持员工发现和参与轮岗，了解具体任务和项目。疫情爆发期间该平台被广泛应用，它所提供的虚拟办公和灵活办公安排，摆脱了传统地理位置的局限性。鼓励人员在部门间流动，例如通过交换项目促进部门间人才流动。此外，还鼓励与民营企业间实现人才互通，例如白官以及联邦总务管理局通过专项奖学金和“职责之旅”专项，从外部引入技能型人才。二是采取基于技能的人才招录模式。例如，2023年美国人事管理办公室发布了联邦政府采用基于技能的招聘实践的指南，这是联邦政府在人才招聘方面的一个明显变化。传统模式下，政府招录人才主要通过求职者的教育背景和面试评估，衡量其能否胜任一项工作。但调整后的招录模式，基于技能的招聘思路注重的是求职者的能力而不是教育背景，这一调整将更大范围的招揽合适的人才。三是开发人才管理系统。美国发现，人才流动的技能、绩效等背景很难考察，因此多个政府机构尝试建立人才管理系统。例如2023年，美国海军推出了MilGears平台，汇集了现役和退役军人在服役期间通过训练、教育和在岗经历掌握的所有技能。所有军人的档案连接到联邦统一平台，各退役军人可根据平台发布的需求进行求职应聘等。四是根据需求调整组织队伍结构。美国就数字化发展需要，逐步设立了首席数据官、首席隐私官、首席信息安全官等职位。2014年《政府数字战略法案》中首次提出了首席数据官任命需求，直至2022年仍在完善其权责利制度随着数据资源的丰富，首席隐私官(CPO)的职位继首席数据官职位得到重视。截止2022年中旬，美已有21个州政府雇用了 CPO ，相比较 2019 年，增加了近1倍。

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