数字营商环境建设的理论逻辑与优化路径

　　摘  要：数字时代优化营商环境需要发挥数据赋能效用,构建数字营商环境体系。数字营商环境是数字时代数字政府建设的重要内容、数字经济发展的必然趋势和数字社会治理的内在要求。数字营商环境呈现出基础设施智能化、政务服务在线化、数据运营无界化、平台信息交互化等特点,具有信息沟通的即时互动、政务服务的精准供给、行政负担的显著降低、市场风险的有效识别等优势。尽管数字营商环境具有显著的智慧化特点和内在发展优势,但目前在数字基础设施、数据开放共享、平台系统结构、在线政务服务等方面依然存在短板。全面推进数字营商环境建设,需要加快数字基础设施建设、推动数据全面开放共享、优化平台系统结构功能和提升在线政务服务能力,从而提升数字营商环境整体效能。

　　一、问题的提出与文献综述

　　营商环境的好坏直接影响到一个国家经济持续发展动能的强弱，国与国之间的经济竞争很大程度上也是营商环境的竞争。党的十八大以来，我国持续推进“放管服”改革和“优化营商环境”营商环境改善明显、成效显著。在世界银行《营商环境报告》中，我国从2018年的第78位跃升至2020年的第31位，连续两年进入全球营商环境改革步伐最快的一个经济体之列。2020年1月1日，国务院发布的(优化营商环境条例)正式实施，营造良好的营商环境成为各级地方政府深化行政体制改革和推动政府治理创新吸引市场主体和生产要素集聚，提升区域吸引力和竞争力的突破口、主抓手。随着互联网、大数据、云计算、人工智能等新一轮科技革命和产业变革的加速发展，国家鼓励运用现代信息技术推动政府改革、加快经济转型和创新社会治理。党的十九大报告提出通过实施“网络强国数字中国、智慧社会”三大战略，助推国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。党的十九届五中全会明确提出“加快数字化发展”。2020年11月，习近平在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上发表重要讲话，首次提出了“数字营商环境”，强调“倡导优化数字营商环境，激发市场主体活力，释放数字经济潜力，为亚太经济复苏注入新动力”。近年来，我国各级地方政府运用互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术主动作为，加速推进“网上办理”“一网通办”等系列政务服务改革：如北京市“接诉即办”浙江省“最多跑一次”改革，江苏省“不见面审批”等，实现了让“数据多跑路、百姓少跑腿”数字营商环境的正效应不断显现。可以说，数字营商环境建设顺应了数字时代发展的必然趋势，有效开拓了优化营商环境的新路径，及时满足了企业和公众日益多元化的需求，推动了营商环境的优化升级。

　　营商环境是指影响市场主体在准入、运营、退出等生命周期过程中的体制机制及政治、经济、法治、人文、生态环境等条件和因素的总和。数字营商环境建设就是利用数字技术赋能营商环境建设，以数字化、智慧化技术优化营商环境，在“数字政府”和“智慧政府”建设中利用互联网平台和移动终端，将数字化和智慧化技术运用到行政审批、市场监管等政务服务场景中，促进营商环境不断优化升级。数字技术时代数字营商环境建设的关键是要充分发挥数据赋能效用。所谓“赋能”并不是指简单地授予行动主体权力或资源。而是指为行动主体实现目标提供一种新的思路、方法和路径，以增强行动主体自我效能的过程。随着大数据时代的到来，鉴于数据及数字技术对人们生活方式和政府治理方式的颠覆性影响。有学者认为数据赋能就是创新数据的使用技术、方法及数据使用的体制机制，释放数据潜能，实现数据价值的过程；也有学者认为数据赋能是通过技术将人物、信息有效链接，促进数据分析和信息应用能力的实现。

　　在数字技术时代，通过数据赋能将数字技术与营商环境有机结合，形成数据赋能的数字营商环境理念，能够助推营商环境优化升级。数字营商环境具有突破时空限制，提高办事效率展需。透明度对营商环境绩效有显著影响，政府部门应通过政务服务平台和网站在线服务，及时发布政务信息，主动回应市场主体，加强官民高效互动。政务环境是营商环境的重要组成部分，持续优化营商环境、营造“亲清便民”的政务环境，要求加快各种新技术在政务服务中的应用，打通地区间、部门间的“信息孤岛”。政商关系是营商环境的主要议题，数字技术已成为影响政商关系的关键变量，通过互联网与大数据建设“亲清在线”数字平台，能够降低制度性交易成本，压缩权力寻租空间，推动亲清新型政商关系建设。加快政府数字化转型是持续优化营商环境的有效路径，需要利用现代信息技术优化政务流程、协调组织关系。

　　数字营商环境，是在数字技术时代背景下数字政府与营商环境融合而成的研究议题。通过对数字政府、数字治理、营商环境等相关文献梳理可以发现，已有研究高度重视数字技术对优化营商环境的作用，且从不同的角度提出了利用数字技术优化营商环境的多重路径。但聚焦数字营商环境建设的理论依据内在逻辑等较为系统的研究还比较欠缺。在大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术时代，政府为何要加快数字营商环境建设？数据赋能的数字营商环境具有哪些特点和优势？如何探寻数字营商环境建设的优化路径？本文基于整体性治理视角，从数字技术时代背景出发，将数据赋能与营商环境结合，尝试回答数字营商环境建设的理论逻辑、问题困境及优化路径等问题，以期对数字营商环境建设有所助益。

　　二、数字营商环境：基于整体性治理视角的分析

　　20世纪70年代中后期，西方各国政府普遍面临着经济危机、财政危机和信任危机，以政治与行政二分法、官僚制为基石的传统公共行政由于政府内部缺乏协调、部门本位主义盛行和政府组织关系的裂解，导致缺少有效应对社会危机和满足公众需求的能力。对此以“重明政府”为口号的新公共管理学派，主张将私人部门的管理方法和经验以及市场竞争机制引入公共部门，试图破解传统公共行政组织体制僵化带来的运行效率低下和组织职责分工带来的流程衔接不畅等问题。然而，以市场竞争和管理主义为革新理念的新公共管理运动，在推动西方各国政府治理模式变革的同时，往往不自觉地追求短期市场价值与经营绩效“竞争性政府”的打造进一步加剧了政府组织及部门间碎片化，强调私人部门利益而忽视公共部门责任造成公共服务的公共性流失。于是，一些学者在批判与继承传统公共行政理论和新公共管理理论的基础上提出了整体性治理理论，作为对传统公共行政“封闭性”治理和新公共管理“竞争性”治理所造成的严重碎片化问题的一种战略回应主张以公共价值和公众需求为导向，通过对政府组织及部门间纵横向协调与融合，消除相互隔离与分割的行政环境，为公众提供无缝隙的整体性服务。诚然，在如何实现整体性治理路径上，不同学者有着不同的主张。由于行政体制改革的复杂性、政府机构及其工作人员的理性选择，体现公共价值的整体性运作和协调难度较大，需要借助信息技术的力量方能实现信息技术已然成为实现整体性治理目标的重要工具。

　　数字营商环境建设借助现代信息技术力量，以数字技术为“桥梁”，将分散的政府各职能部门串联成一张网，并将之有效连接政府、市场主体及社会公众，破解传统营商环境中政务服务供给的碎片化、低效率等问题，为市场主体和社会公众提供无缝隙、便利化、高效化的整体性政务服务。由此可见数字营商环境和整体性治理旨趣相同，整体性治理理论为数字营商环境建设提供了理论指南，数字营商环境是现代信息技术时代对整体性治理理论的进一步发展。

　　第一，数字营商环境与整体性治理的价值取向相同。整体性治理理论以公众需求为导向强调对社会公众负责。随着互联网的发展和信息技术的普及，市场主体和公众对营商环境的需求越来越多地体现在互联网终端，在一定程度上能够通过数字技术得到较为客观清晰的呈现。政府借助数字技术的现代网络沟通渠道，能够及时倾听、精准捕捉企业和公众对营商环境的需求；同时利用现代信息技术对企业和公众反映的营商环境问题生成大数据，进行社情民意分析，可做到提前感知、预判和介入。推动政府主动精准高效提供政务服务。

　　第二,数字营商环境与整体性治理解决的问题相同。整体性治理理论主张通过对政府组织结构纵横向整合和加强组织部门，机构之间的协调，解决政府管理和服务供给过程中的碎片化问题。在营商环境建设中，我们同样面临着政府管理条块分割、服务供给碎片化的问题。在信息技术时代，优化营商环境可借助数字技术赋能的力量，通过网络平台进行数据公开和数据共享,不仅可打破营商环境中政府之间、部门之间行政分割的桎梏，实现“一站式服务”“一网通办”的营商环境目标，而且能够更大发挥政府数据的潜在价值。

　　第三，数字营商环境与整体性治理的落脚点相同。整体性治理理论的最终目标是要解决社会公共问题和满足公众公共需求，实现政府整体治理效果最优和社会公共利益最佳。优化营商环境的目的同样是要解决市场主体急难愁盼问题和满足社会公众多样化需求，实现政府营商环境建设整体绩效最优和营商环境社会效益整体最佳。信息技术时代数字技术的广泛应用、信息的快速传播使营商环境信息高度透明，可有效破解营商环境中的地方保护主义和部门本位主义问题，推动政府“共商共建”营商环境，提升政府营商环境建设整体绩效；而且能够扭转政府营商环境政策设计的自我导向，促进营商环境决策科学化和民主化。有利于实现营商环境社会效益最大化。

　　三、数字技术时代数字营商环境建设的内在逻辑

　　进入21世纪,互联网、大数据、人工智能等现代信息技术加速迭代和深度渗透，驱动着人类社会快速进入数字技术时代。数字技术时代建设数字营商环境不仅是数字政府建设的重要内容，更是数字经济发展的必然趋势和数字社会治理的内在要求。

　　（一）建设数字营商环境是数字政府建设的重要内容

　　数字政府是经济社会演进到数字时代政府形态的一种自我调适和演化创新，也是政府深化行政体制改革、重构政府与市场关系、优化升级营商环境、赋能数字经济发展的关键举措。伴随着互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的发展，企业的组织模式和经营方式急剧变革，平台型组织、线上经营逐渐成为市场主体的主要组织模式和经营方式。基于互联网及数据赋能的平台型企业的经营活动，突破了传统市场交易的物理空间限制，跨时空、跨地域的网络交易成为市场交易活动的重要组成部分，市场主体交易方式的变革使得传统政府“重审批、轻监管”以及“属地监管”模式存在着较大风险，且新产业、新业态的迅猛发展对传统政府市场管理规则的适用性提出了挑战。这就要求政府改变传统市场监管模式并为新兴市场主体在市场准入、运营、退出等关键环节制定新规则，亟需通过营商环境的优化升级实现上述目标。数字营商环境坚持整体化、数据化和智能化的建设理念，通过政府部门间的数据开放与共享，打破科层制条块分割的市场监管困境，为建立快速的响应机制制定新规则。基于数据的市场监管模式和数据的规则制定具有适应性和灵活性，能够弥补传统市场监管模式的不足并消除制约新兴市场主体发展的规则障碍。更加灵活地协调数字经济时代日益复杂多变的市场活动，正成为数字政府建设的重要内容和发展目标。

　　（二）建设数字营商环境是数字经济发展的必然趋势

　　数字经济是以虚拟化的数据作为关键生产要素，以现代信息网络和数字技术作为主要支撑力量,实现现代信息技术与实体经济高度融合发展的一种新型经济形态。以互联网、物联网、大数据及人工智能等现代信息技术为驱动力的第四次工业革命席卷全球，更新了人们对生产要素的认知，传统的农业经济和工业经济是以土地、劳动、资本等为关键生产要素，以知识、技术、数据等为核心生产要素的数字经济已成为全球经济复苏和经济增长的新引擎，世界各国将发展数字经济作为国家重要战略。党的十八大以来，我国高度重视数字经济发展，强调加快数字基础设施建设构建以数据为关键生产要素的数字经济，促进数字经济和实体经济融合发展，加快新旧动能持续转换，推动经济高质量发展。近年来，我国数字经济快速发展，2019年的经济规模达35.8万亿元，占同期GDP总量的36%，对GDP增速的贡献超过67%，数字经济规模位居全球第二，已成为世界上最大的电子商务市场。数字经济时代，生产要素的数据化、交易活动的在线化、组织形态的平台化等正在重塑生产经营方式，数字经济在促进经济快速发展的同时，也对营商环境提出了更高要求，建设数字营商环境就成为适应市场发展需求和促进数字经济发展的必然要求。

　　（三）建设数字营商环境是数字社会治理的内在要求

　　数字社会是人类社会形态演进中，继农业社会、工业社会、信息社会之后，以数字信息技术的广泛应用与迭代发展为时代特点，以第四代信息科技革命的技术突破为核心要素，集数据挖掘、数据贮存、数据分析、数据决策为一体的数字技术社会形态。人类社会的每一次形态变迁都深刻地影响和改变着人们的生产生活方式，数字社会在互联网、大数据、人工智能等现代信息技术基础上形成了一个“无处不在的泛在网络社会”系统，同样深刻改变着人们的生产生活方式，推动着政府社会治理方式变革。截至2021年12月，我国网民规模为10.32亿，互联网普及率达73%，数字社会的新形态初具维形。我国互联网政务服务用户规模达9.21亿，占全体网民总数的89.20%。信息技术的普及不仅改变了人们获取政务服务的方式，而且拓宽了公众参与社会治理的渠道。数字社会的到来迫切要求政府改变传统的政务服务供给方式、转变社会治理模式，而数字营商环境建设为满足人民日益增长的美好生活需要和参与社会治理的愿望提供了重要保障。

　　四、数据赋能助力的数字营商环境的特点与优势

　　在数字技术时代,数据赋能助力的数字营商环境具有多重数字化特点和自身发展优势，在为市场主体经营活动带来诸多便利的同时，也提升了政府市场治理的数字化水平，推动了营商环境的转型升级，催生了经济发展新动能。

　　（一）数据赋能的数字营商环境的特点

　　1.基础设施智能化

　　数字营商环境建设的核心理念是以最低的成本为企业和公众提供更好的服务，而实现这一核心理念的前提在于营商环境基础设施的改善。营商环境基础设施的功能在于连接，传统的基础设施是突破物理空间限制的有形连接，包括公路、铁路、机场等，而在信息技术时代数字营商环境的基础设施是以“大智移云物”（大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网）为代表的现代信息技术群，这是一种无形空间的“云链接”。数字营商环境基础设施智能化，意味着万事万物互联互通、海量数据全方位采集、数据存储直达政务云端、政务服务方便快捷高效。通过对数据的深度挖掘和关联性分析，探寻表面看似杂乱无章、毫无关联数据的潜在价值，让数据从“无声”变“有声”。增强政府对市场环境的数字理性感知，依据数据信息异常来掌握市场各个领域的动态，从而提前预判、迅速回应和精准决策，提升营商环境的智能化水平，为市场主体提供廉洁、高效的政务服务。

　　2.政务服务在线化

　　在数字技术时代,建设数字营商环境能够为企业和公众提供整合式的线上政务服务，从而实现优化营商环境的目标。在线政务服务是指政府利用现代信息技术，借助信息集成和信息共享，线上优化组织结构和整合部门业务，围绕市场主体生命周期需求，建设营商环境政务在线服务平台，将原本的线下事项审批转换成具有高度可读性、可检索的线上操作。不同于线下政务服务大厅“一窗口一事办理”的“见面审批”“群众跑腿”的政务服务，线上政务服务突破了政府与服务对象的物理空间阻隔，实现了“不见面审批”“数据跑路”，“一网通查”“一网通答”“一网通办”“跨域通办”成为线上政务服务的主流模式，执照申请、纳税办理、财产登记、企业注销等相关事项都可以在线申请办理，不仅提高了政府办事效率、降低了企业成本，而且弥补了线下政务服务不足。

　　3.数据运营无界化

　　数据运营无界化是一种目的更为清晰、指向更为明确的“以人民为中心”的数字治理，旨在打破政府部门之间以及政府与企业、公众之间的数据壁垒和数据孤岛，实现信息交流和共享的便捷化。一方面，政府部门间的信息交流与共享包括数据采集标准、数据开放方式数据集成分配、数据整合共享等多个部分的运营体系。一是政府部门间的信息被数字化和共享之后，不仅能够实现政府部门间在营商环境建设中的远程合作，协商解决营商环境建设过程中面临的问题，而且线上数据流动有利于打破政府部门间的行政壁垒，替代线下营商环境建设中协商讨论的繁琐流程，极大地提高解决问题的效率，从而提升营商环境建设绩效。另一方面,政府与企业、公众间的信息交流与共享包括政府对企业、公众的信息汲取和企业、公众从政府获取信息两个方面,政府回应企业、公众能够及时交流共享信息，有利干企业、公众知晓政府的最新营商法规政策和政府了解企业、公众对营商环境的期盼诉求，协商共建营商环境。

　　4.平台信息交互化

　　数字营商环境的平台信息交互化旨在实现政府、企业、公众之间信息的自由传递和沟通，满足政府、企业和公众各自的信息需求。数字经济时代的营商活动会生成形式各异的海量数据流，信息平台相当于营商环境的“数据大脑”。依靠平台实施对政府、企业、公众信息的采集和处理形成“可读取”“可流动”“可共享”的信息交互平台，为政府、企业和公众提供一个链接各方主体的信息共通、资源共享行动协同的互动渠道，有利于在营商环境建设中形成政府、企业和公众多中心的权力格局。这种多中心的网状权力结构使得各主体以数据为媒介的互动成为现实。数字营商环境的平台信息交互化，不但能够增强政府对市场的感知和预判能力，而且有助于重朔营商环境建设中政府、市场、社会三者之间的关系，使营商环境建设由政府主导转向政府、企业、公众共商共建共治。

　　（二）数据赋能的数字营商环境的优势

　　1.信息沟通的即时互动

　　作为现代信息技术发展的产物，数字营商环境的政务服务热线不同于传统的政府与公众沟通方式，实现了信息沟通的网络化，具有即时互动优势。一方面，企业和公众借助计算机、移动终端等通过政务服务热线，足不出户就能进行咨询或反映问题，从而降低信息获取或交流沟通的成本，极大地便利了企业的经营活动和公众的日常生活；另一方面，政府通过政务服务热线能够对企业和公众的诉求及时反馈回应，缩短了政府回应流程并降低了政府回应成本，有助于政府部门高效获取真实的社情民意。政务服务热线不仅突破了政府同企业、公众信息沟通的时空限制，克服了政府同企业、公众沟通中信息传递出现的不畅通和失真等问题，而且政府及时对企业和公众政务的服务热线反映的问题统计分析，有助于政府提前预判营商环境中的问题。迅速制定出台具有针对性和前瞻性的营商环境政策。

　　2.政务服务的精准供给

　　传统的营商政务服务由政府各职能部门按照职责分工来提供由此产生了政府及部门间政务服务供给的碎片化问题，无法快速有效回应企业和公众的诉求。满足整体性和精准性要求的政务服务供给是优化营商环境的重要内容。在数字技术时代数字营商环境通过打造综合化网络化一体化一站式的政务服务平台形成线上线下统一的政务服务标准和一体的政务服务运营系统，从而实现政务服务网络平台实体大厅、政府网站、移动终端和第三方互联网人口等政务服务渠道同源发布，有助于企业和公众从统一人口办理各项业务。此外多功能线上线下办事窗口以及明确的办事指南，有助于企业和公众根据自身需求选择政务服务。数字营商环境通过上述线上及线下政务服务流程的优化整合，破解了政府政务服务供给部门各自为政的困境，在提升政府政务服务供给效率的同时，也为企业和公众提供了便捷高效精准个性的政务服务。

　　3.行政负担的显著降低

　　优化营商环境的目标还包括切实降低市场主体开展经营活动中的行政负担。行政负担是市场主体与政府在互动交往过程中面临的业务办理障碍和服务获取不便。行政负担的轻重在很大程度上取决于政府与企业交往互动的质量影响着市场主体对营商环境的评价。一般来说，企业在降低与政府交往互动中的行政负担方面能动性比较有限，行政负担的降低主要还需通过优化营商环境来实现。政府通过一体化政务服务平台，在线政务服务热线智能化搜索引擎功能等数字化智能化网上政务平台建设，线上优化了政务服务流程，消解了政府部门间存在的数据孤岛问题，实现了政务服务融合贯通。网上政务平台具有信息互联互通、事项全面覆盖、办事指南明确、功能齐全完善等优势，为市场主体在信息查询、服务咨询业务办理等方面提供了便利，市场主体能够在线上依据自身需求选择办理相关业务，实现了“数据多跑路、群众少跑腿”，也规避了线下业务办理中“门难进、脸难看、事难办”的情况，从而大幅降低了市场主体业务办理的行政负担。

　　4.市场风险的有效识别

　　传统的市场风险识别主要是通过市场调研、问卷调查、公众访谈等方法来识别和预测各种市场风险，这种人工统计分析方法具有一定的滞后性，也难以有效发现潜在的市场风险。数字经济的发展在给人类社会带来各种福利的同时，也带来多重风险。传统的市场风险识别方法难以及时有效地识别数字经济发展过程中隐藏的各种风险隐患。数字营商环境基于数据的民意识别和市场预测，能够帮助政府提前感知数字经济发展过程中的各种潜在风险。一方面，政府收集企业和公众每天政务热线反映的问题并生成大数据进行舆情民意分析，有助于精准快速地体察社情民意,提前介入将问题解决于萌芽状态；另一方面，政府通过对市场数据和行业数据的收集、分析和计算，挖掘海量数据中隐藏的市场状态和运行规律，识别和预测市场潜在风险,能够及时帮助政府制定应对各种市场风险的预案。

　　五、数字时代数字营商环境建设存在的问题及优化路径

　　目前数字营商环境建设仍处于探索期,存在着诸多不足，迫切需要探索进一步优化的路径，切实提升数字营商环境建设整体效能。

　　（一）数字营商环境建设中存在的问题

　　1.数字基础设施建设滞后

　　数字基础设施是包括5G网络、云计算、人工智能、大数据中心等在内的现代基础设施，具有创新性、综合性、系统性、动态性等特征。与传统基础设施相比，数字基础设施建设不仅契合了数字经济发展的要求，而且能够推动数字经济时代营商环境的优化升级。目前我国数字基础设施建设还处于起步阶段，与数字经济发展要求和数字营商环境建设需求还不相适应。一方面，数字基础设施建设需要强有力的财政支持，由于各级地方政府及部门间存在财力差异，这就造成政府及部门间在5G网络、大数据中心等数字基础设施建设方面进度不

　　一,无法实现数字营商环境所要求的万事万物互联互通、海量数据全方位采集;此外地方政府在数字基础设施建设过程中还存在着多头申报、重复建设、统一性不足等问题，造成数据无法共享和直接上传政务云端。另一方面，数字基础设施在数字营商环境建设中功能发挥的关键在于其应用能力，由于目前政府内部专业人员的缺乏和技术力量的不足，造成海量数据采集储存、计算处理、深挖掘等方面面临困境，导致数字基础设施智能化作用无法全面发挥。

　　2.数据开放共享依然不足

　　在现代信息及数字技术时代，数字营商环境建设中的数据唯有实现政府企业、公众之间真正意义上的互联互通才能发挥效用。现实中，无论是政府部门之间，还是政府同企业、公众之间都存在数据分割问题，往往引发大量数据孤岛现象。一方面,政府部门之间数据开放共享水平低,条块分割现象依然存在。究其原因主要在于：一些地方政府及部门从自身利益出发“不愿开放共享”；因数据使用权限设置、数据标准不统一“不能开放共享”；因数据保密、数据安全隐患“不敢开共享”；因数据共享协调机制不完善、统一管理机构缺失“阻碍开放共享”等。以上多重因素叠加，最终造成数字营商环境建设中政府跨区域、跨层级、跨部门数据共享无法全面实现，数据孤岛现象难以消除。另一方面，政府同企业公众之间存在数据壁垒，无法实现数据全面共享。主要是因为企业出于保护商业利益和公众出于保护个人

　　隐私的考虑不愿同政府共享部分数据。政府、企业、公众之间长期存在的数据孤岛现象，成为制约数字营商环境建设和影响数字营商环境功能发挥的重要因素。

　　3.平台系统结构仍需优化

　　在深化“放管服”改革和“优化营商环境”的实践中，我国各级地方政府已开发了各类政务在线服务平台，但目前不同程度地存在“信息不更新、回应不及时办事不便捷、服务不实用”等“四不”的共性问题。一是平台动态管理机制不完善。政府对政务在线服务平台重建设轻管理，部分新出台的法规政策和已取消的行政许可事项未得到及时调整。二是线上办事指南不明确。政务服务办事指南设计多是政府导向而非公众导向，造成网上办事指南的个性化、差异化、通俗化不足。三是分类导航功能不完善。搜索引擎设计缺乏用户视角，存在搜不到，搜不全，搜不准等问题，企业和公众难以查找到所需的便民服务。四是多元政务在线服务平台融合不足。政府政务在线平台建设缺乏整体规划和统一管理，同一个平台不同办事系统之间，平台与平台之间的服务协同仍未达到有机融合的程度，同时各地的平台办事系统与其他地方以及国家系统对接方面还存在不匹配、不接合等问题。平台系统相互割裂不仅影响着政府协同办公而且影响着平台服务质量提升。政务在线服务平台存在的上述问题制约了其精准服务、协同办公、监测预警、决策支持等功能的有效发挥。

　　4.线上服务能力有待加强

　　在线政务服务是优化营商环境的重要途径。在线政务服务优化营商环境的逻辑，不仅在于在线政务服务超越了时空限制，使政府与企业和公众实时互动，线上获取政务服务成为现实；而且在于在线政务服务具有天然的监管优势，能为行政人员操作留下网络痕迹和便于服务对象进行评价，促使行政人员提高服务质量。在线政务服务目前还存在以下三个方面的不足：一是在线政务服务融合度不足。目前各类政务服务APP(应用程序)数量众多，但应用场景碎片化现象明显，企业和公众线上获取相关政务服务需要登录不同的APP降低了公众的体验感和获得感。二是政务服务热线尚未完全实现互联互通。尽管一些地方政府在优化营商环境中开通了政务服务热线，为企业和公众反映诉求开辟通道，但在转接办理过程中仍存在渠道不畅通、回应不及时等问题，有时需要多次拨打或拨打多个政务服务热线才能解决问题。三是在线政务服务的智慧化、差异化个性化不足。由于企业间和个体间信息能力的差异，统一的在线政务服务获取方式容易忽视信息弱势群体获取线上服务的可及性。

　　（二）推动数字营商环境建设的优化路径

　　1.加快数字基础设施建设

　　数字基础设施建设是数字经济时代贯彻新发展理念，推动经济高质量发展，建立现代经济体系的基础保障，也是数字营商环境建设的基本前提和重要基础。加快数字营商环境建设，必须坚持数字基础设施先行理念，面向数字经济发展需要聚焦关键领域，补齐薄弱环节。首先聚焦以5G网络、物联网等为代表的通信网络基础设施，以云计算、人工智能等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等现代信息基础设施，加强综合统筹规划，做好财政投入保障，推动整合集约建设打造万事万物互通互联、智能高效的信息基础设施,充分发挥数字基础设施服务于数字营商环境建设的支撑作用。其次，推动现代信息技术与传统基础设施、民生基础设施的融通和现代信息技术与实体经济的融合，为数字营商环境建设中数据的市场感知能力发挥提供更多数据来源。最后，强化现代信息技术在数字营商环境建设中的应用，推进营商环境数字化运作。通过人才引进和技能培训等加强智力建设，提升云计算、大数据、人工智能等数字技术在事项办理、市场预测和风险识别等方面的应用水平，全面发挥现代信息技术赋能于数字营商环境建设的智能化作用。

　　2.推动数据全面开放共享

　　数学营商环境建设的关键在于打破政府，市场、社会之间的数据壁垒，实现三者之间数据资源的流通、整合和共享。首先，在数据开放共享理念层面，要树立安全与发展并重，体制改革与技术创新并进，政府、市场、社会协同开放共享的理念。通过健全数据开放共享法规政策和制度体系，完善各种利益协调机制，推动政府行政体制改革，加强个人信息保护和数据安全保障，明确政府、企业、公众在数字营商环境建设中数据开放共享的角色定位和行为边界，健全多元主体数据开放共享的协同机制，有效发挥各主体在数字营商环境建设中的功能与优势，构建数字营商环境完整的数据生态链。其次，在数据开放共享规范层面，围绕数据开放标准、用权限、规则体系和管理体制，完善贯穿数据全生命周期的开放共享规则体系提高数据开放共享水平。通过制定统一透明的数据开放标准，依法分级确定数据使用权限,建立整体性的数据管理运营体制，实现政府、企业、公众之间数据的有效融合。最后，在数据开放共享应用层面，政府要充分发挥主导作用，制定数据开放共享战略规划，完善数据使用规则体系，加强数据安全保障。同时政府要加强同企业、公众之间的互动，充分吸纳企业和公众的建议，以“顾客需求”为导向，为企业和公众提供个性化的数据服务，引导企业和公众参与数字营商环境建设。

　　3. 优化平台系统结构功能

　　政务在线服务平台是数字营商环境的重要载体，承担着对内实现高效协同办公和对外提供优质服务的功能，在很大程度上决定着数字营商环境的数字化和智能化水平。政府在线服务平台建成投入运行并非一劳永逸，要围绕用户需求不断完善功能和加强管理，这样才能发挥政务在线服务平台在数字营商活动中的价值功用。首先，完善政府政务在线服务平台动态管理机制,及时更新平台信息，让企业和公众通过该平台能够及时知晓营商活动的相关政策法规。其次，以用户需求为导向，制定匹配用户的个性化办事指南并设计信息查询效率高的搜索引擎工具。办事指南要针对所有在线政务服务项目，明确各类事项办理的条件、所需材料和办理过程等详细信息,考虑不同用户文化程度和理解能力差异，采用图文并茂的信息表达方式，不仅易于获得，而且要通俗易懂。搜索引擎不仅要具备关键词的搜索功能，而且要具备模糊搜索功能。用户不必局限于官方的统一表述而是根据自己对营商活动或行政审批的理解，使用意思相近的关键词也能查到所需信息。最后，细化区分政务在线服务平台系统功能，设立针对不同区域、不同行业、不同主体、不同事项的办事专区，使各类主体依据自身定位和需求能够获取精准服务，增强平台系统功能的多样化和服务供给的个性化。第四，加强平台建设的整体规划和统一管理，促进各类平台融合贯通，破解平台相互割裂和服务碎片化问题，推动跨地区、跨层级、跨部门平台协同运作，提升政府优质政务服务供给能力。

　　4.提升在线政务服务能力

　　在线政务服务是政府在深化“放管服”改革和“优化营商环境”中，借助现代信息技术，转变政务服务提供方式和提高政务服务效率，满足数字时代企业和公众对政务服务需求方式变革的需要，也是数字营商环境建设的重要内容。提升线上政务服务能力，目前亟需做好以下工作：一方面，围绕“融合性在线政务服务”推进线上政务服务统一规划和统一管理，释放在线政务服务优化营商环境的“数字红利”。通过加强在线政务服务智能化建设的统一规划，推动在线政务服务渠道的互联互通和高度融合，创新在线政务服务的管理和服务方式。扩大在线政务服务的应用范围，充分发挥在线政务服务在优化营商环境中的价值功用。另一方面围绕“智能化在线政务服务”开发升级在线政务服务的软件与硬件，消除在线务服务优化营商环境中的“数字鸿沟”。通过为企业和公众提供数字网络技能培训，特别是针对信息弱势群体的技能培训，使其具备获取在线政务服务的能力，加强智能化技术在线上政务服务中的应用。以用户需求为导向，开发适用不同人群的多元化差异化个性化在线政务服务单元，提升在线政务服务的针对性有效性。

　　六、结语

　　数字营商环境是数字时代营商环境优化升级的必然趋势与现实要求。数字营商环境建设促进数字技术与政府治理的深度融合，将数字技术变革智慧政务服务与营商环境优化有效衔接，共同助力数字经济发展和现代化经济体系建设。可以说，现代信息及数字技术时代数据赋能的数字营商环境正在进入一个正向循环，即数字营商环境通过政府与市场关系的重塑、社会各类组织结构的变革、商事活动行为模式的改变、现代技术的场景化应用等，进一步激发市场主体活力和增强市场发展动能。本文正是基于对上述问题的思考，初步回答了数字营商环境建设的理论逻辑发展优势，问题困境及优化路径。数字营商环境建设是一项涉及政府、市场、社会三大领域的复杂系统工程，不仅需要政府、企业、公众三者协同合作，更离不开技术应用的加速创新和体制机制的不断健全。只有在保护个人隐私和保障数据安全的前提下，基于新时代数字经济发展的需要，对数字营商环境不断优化才能切实提升其整体效能。

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