摘要：营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。目前，数字化转型中营商环境优化已取得一定成果，但仍然面临数字法治相关制度不完善、数字平台治理规则体系不健全，政务数据收集使用存在风险等诸多挑战。化解传统营商环境服务与数字时代发展的矛盾迫在眉睫。为此，需要明晰数字时代政府转型背景下营商环境优化问题。通过推动构建数字法治体系、明确数据收集使用规则、促进部门和区域创新协同发展，对促进我国营商环境优化，经济社会持续健康发展具有重要的现实意义。
党的二十大报告提出要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。优化营商环境是中国经济进入新常态，实现高质量发展的重要一环。2022年6月，国务院关于加强数字政府建设的指导意见指出，为适应新一轮科技革命和产业变革，推进数字化发展，加快数字政府建设成为必然要求。2023年2月16日，“首届中国数字营商环境高峰论坛”在北京召开，会议发布了中国数字赋能营商环境创新改革实践报告（2022)。该报告强调了在当前产业数字化、数字产业化发展趋势下，“数字化”和“营商环境”已然成为促进经济效率提升和推动高质量发展的两大基础性支撑。数字经济时代营商环境优化需要政府与市场协同发挥作用。在政府数字化转型的背景下，政府能掌握市场主体更丰富的数据，从而有效提升政府政务服务能力和法治监管能力，但也面临数据平台治理规则不完善、数据收集使用问题和技术风险亟待化解等难题。本文通过分析数字政府建设背景下营商环境现状和困境并提出相应对策，以期为政府数字化转型过程中如何优化营商环境提供一定的实践参考。
1数字政府背景下营商环境发展现状
1.1提升政务服务质量，实现市场主体保护
1.1.1业务流程再造
政府业务流程再造，即在政府对市场主体行使行政权力之时，以信息技术为基础和支撑，通过数字技术优化政务整体流程，实现政务程序的重构与衔接，从而提高整体的服务质量和效率。数字化政务可以通过自动化、智能化来取消或者简化替代等方式来进一步优化行政审批服务，简化主体登记注册流程，极大程度避免线下“来回奔波”的办理程序和材料文件的重复提交，极大提升了市场主体获得政务服务的便利性。例如，广西省南宁市依托广西数字政务一体化平台，研发驾驶员从业资格智能审判系统，实现两个高频政务办理事项：网约车司机从业资格核发和巡游车司机从业资格证核发“扫脸即办”，由原来办理所需的7个环节缩减为1个环节，32个工作日的证件办理周期缩减为最快“当日拿证”。
1.1.2集约化政务服务
现代经济发展迅速，市场环境瞬息万变。传统的政府服务模式由于主管业务不同、业务流程分割等因素在部门协同办公、业务流转、服务监管上存在一定程度的割裂，这些问题会在一定程度上对营商环境会造成影响。在政府数字化转型背景之下，数字政府通过搭建平台来整合相关部门，组织各个部门在规定时间内办理事件，实现集约化管理。数字化管理可以促使各个政府部门沟通协同并实现联动，从而改变各政府部门之间信息流通不畅和重复建设等现象，实现数据资源系统性整合和共享，打破部门之间的“信息孤岛”。例如，目前南宁市的驾驶员从业资格智能审判系统与广西道路运输电子证照系统的电子证照顺利实现对接，符合相应条件的驾驶员可以通过手机移动端成功申领电子版从业资格证，政务服务模式的创新，极大程度促进办事“零材料”“少跑腿”“当日办”实现，通过政务服务环节的不断优化助力营商环境大幅飞跃。
1.2强化监管执法，营造良好市场环境
公平有序的市场无疑是良好营商环境的“沃土”，但此前提必然是执行行之有效的监管。数字政府建设使监管执法尽可能覆盖每一交易环节，并使收集完毕且精准智能的执法数据进行整合成为可能。例如，在市场信用监管领域，成都“守信通”打通行政审批事前、事中、事后全流程，对数据库内企业进行信用评估并形成政务专属动态信用评分，对于评分达标的企业开启“绿色通道”，有条件地缩短行政审批办理周期。
政府数字技术的使用，一方面能够极大提高执法部门的证据收集能力，可以实现对行政执法监管重点：企业的安全生产情况和环境污染状况相关证据的精准收集，有助于解决执法部门举证能力不足、执法力度不强等问题，使监管执法更加具有针对性和更加高效。由此，在数字政府建设背景下，政府能够更加精准高效地打击企业外部性问题。另一方面数字化治理能够强化信息公开，增强信息的透明度和流通性。目前处于信息爆炸的时代，过量信息会淹没市场主体的需求内容。数字化给信息的流通和传递提供了便利，在解决市场主体获取信息不对称的情况上有着天然优势。推行数字政府，可以对相关企业所需信息进行精准推送。数字政府背景下，各地正在逐步将公共数据服务纳入公共服务体系，基础公共信息数据正在安全有序开放。数据信息在不同政府部门间自由流通，逐步打破信息壁垒，推动市场主体监管登记、所有权信息等高价值数据面向社会开放，市场环境向着更加公平、开放、透明的方向发展。
1.3增强法治保障，促进营商环境优化
1.3.1中央层面
党的十八大以来，党中央国务院对于营商环境建设工作给予高度重视。优化营商环境条例等一系列文件的相继出台，进一步明确和强调当前我国在营商环境建设过程中的工作要求和工作任务，使优化营商环境步入规范化、制度化、法治化轨道，为我国数字经济和市场经济发展保驾护航
1.3.2地方层面
各地按照党中央国务院的具体部署和指导，及时吸收借鉴先进经验，并先后将实践证明行之有效的政策、基层探索经验上升到法规制度层面。2023年以来，各省市又先后从政务服务、执法监管等方面创新营商环境领域相关政策，使其进一步系统化、规范化，从制度层面为优化营商环境提供有力保障和支撑法治是最好的营商环境。营商环境的优化，实现公平、透明、可预期营商环境的目标，有赖于法治。只有着力增加营商环境领域的“良法”供应，并逐步将重点放在“良法”的落地、实施和运行方面，才能在法治轨道上营造更加优质的营商环境以释放市场活力，推进和保障经济高质量发展。
2数字政府背景下营商环境建设困境与反思
2.1数字法治相关制度有待完善
在优化营商环境条例等一系列文件出台后，各省市区也相继出台了地方性法规、规章等，但从国家层面看，中国在数据领域的立法相对滞后，除2021年颁布的数据安全法以外，暂无其他专门立法。从地方层面看，各地在按照党中央国务院部署下出台的优化营商环境条例中，绝大多数省市并未明确或是另行出台地方数字治理规则，已有的数据规则在内容上亦有相对局限性，仅对数据的收集、使用、共享、过失追责等问题作出原则性规定，在公共数据范围上亦有局限性，仅涉及政务、金融、司法等相关部门；目前各地方法规条例等主要针对传统营商环境领域的改善，在数字营商环境建设方面的规定涉及较少。
营商环境数字化优化过程中，数据技术使用的潜在风险导致“算法黑箱”，大数据与人工智能“掩饰”下的不正当竞争行为的涌现无不损害市场主体的权益，当前领域的知识产权保护法律制度缺位对数字法治建设提出了更高的要求。但现有制度对国际营商环境评价指标所重视的数据的隐私保护、跨境流动、治理标准等问题尚未形成体系，与数字法治与数据治理相关的基础设施建设、行政审批流程、争议解决方式、设施载体治理、跨部门跨区域协作等相关环节亦有待国家高质量立法跟进。
2.2数字平台治理规则有待健全
当前在建设全国统一大市场的背景下，需要持续推动跨城市商事服务便利化和国内市场的畅通高效。但由于缺乏对数据平台建设的系统性、全国性实施方案，不同区域、不同部门数据平台搭建计划纷繁复杂，缺乏融合性。数字平台的治理规则体系尚不完善，在冗杂的数字平台下，分级分类势在必行。同时，较大规模平台的规制与调整尚不成熟，政府监管滞后，故而平台治理规则和模式亟待健全与升级。除公共信用平台、税务平台等国家倡导的“大平台”建设较有统一性外，各地方机关通常从当地实际出发建立一系列地方平台。
各省市数字政务平台丰富多样固然有其优越性，但目前我国在积极推动构建“一带一路”立体互联互通网络，进一步扩大开放，打造国际化的营商环境，增强国内国际双循环的动力和活力，必须要求数字政府将实现跨部门协同视为基础工作，充分整合相关组织机构，推进跨区域、跨层级、跨部门融合以及资源共享和业务协同，形成整体联动、同频共振的格局。
2.3政务数据收集使用有待改进
优化营商环境作为一项系统性的整体工程，市场主体的发展对诸如营商环境评价指标、国家及各省市政策文件、企业典型案例等重要材料的数据需求量大。但数字政府转型背景下，数据资产化管理平台处于缺位状态，对企业数据的存储处于零星式、分散化阶段，容易造成数据丢失、数据混淆等问题。企业能够生产实施动态数据，但政企数据互认暂时还难以弥合。此外，当前营商环境评价的调查方式仍然以抽样调查为主，评价数据具有滞后性、局限性，与实际情况存在一定偏差，对实际营商环境建设工作的参考性有一定局限，数据平台智能监测推动传统评价方式向常态化、全量化方向发展。数字政府建设过程中收集的政务数据积累虽然丰富，但是在有效利用和成果转化方面存在短板，即政府占有大量沉睡数据并未向社会面开放，政务数据难以转化为治理效能问题。基于此，各部门亟须改进对各业务系统内的营商环境数据的利用转化，避免数据“束之高阁”，进而沦落为数据平台的储存负担。
2.4数据利用技术风险有待化解
在数字政府背景下，超量企业数据共享和算法运用服务于政府的经济监管、社会管理、公共服务职能等。基于不同的使用目标交叉，政府可能会出现“算法滥用”，极易侵犯市场主体合法权益，影响到企业的良性健康发展。超量的企业数据共享为企业提供快速便利服务，更加便捷地进行信息披露，增加公司内部治理的透明度，有利于加强相关部门对企业进行全过程监管，但这种便捷化的数据共享与公开也使得企业的商业秘密更加容易泄露，市场主体的商业信息保护难度增加。此外，由于算法系统是非透明的，企业难以参透其规则，难以实现行政决策过程中的“公众参与”，被动接受算法结果。在一定意义上，政府对企业监管的“算法”是一种行政权力的行使，而且由于这种“算法”目前并不属于“政府信息”，企业无法依据相关法规申请“信息公开”，亦很难有其他救济途径。故而对企业数据的利用和算法具有风险，实际上可能损害营商环境，需要积极化解。
3数字政府建设背景下营商环境优化路径
3.1加快制度创新，构建制度体系
在营商环境优化过程中，应当着力构建系统完备的制度体系，并将工作的重点放在制度的落地、实施和运行方面。目前，我国在优化营商环境过程中出台了一系列政策，但数字化发展领域的政策较少且未形成体系，某些领域甚至面临着法律监管空缺的局面。因此，营商环境优化需要完善相关领域法制并构建系统完备的法治体系。
其一，应当以法律制度规范政府对市场主体的数据收集、管理和使用行为。通过立法明确政府对市场主体监管和提供服务所必需的有关数据行使行政权力，对市场主体数据要素和知识产权提供制度保障。其二，完善数字法治相关政策的协商与反馈机制。一方面，可以构建市场主体与决策制定者之间的政策沟通机制，市场主体作为营商环境的感知者，对于自身数据的掌握更加优越，其沟通机制使其可以平等直接表达意见，并在此过程中熟悉经济政策的走向和制度执行强度，增强制度认同，提高决策的科学性和准确性，提高政府的监管质量和政务服务效率。另一方面，建立数字经济公共政策的反馈机制。市场主体是数字经济的直接参与者，市场主体亲历政策落地的反馈分析能为政策制定者在完善数字法治体系的过程中探索经验，政策反馈机制的构建可为数字法治的立法建构与体系完善提供实践启示。
3.2创新协同方式，搭建一体化平台
当前正是我国政府数字化转型的关键时期，数字政府建设已进入新阶段，数字技术正在加速融入政府管理和服务中。数字平台建设的孤立性和复杂性正在掣肘营商环境的优化进程。故而在政府数字化转型过程中，需要积极推动政务平台融合，推动全国范围内建立各省各级协同联动的一体化政务平台，并始终强化“政府即平台”的理念，引进数字专业人才和技术，不断维护和完善数字平台功能并对其持续优化。此外，数字化必然离不开大数据，通过发挥大数据管理机构的融通作用，适当引入人工智能、云计算等先进技术，对各类平台数据进行优化与整合，推进公共数据开放共享，从而杜绝重复建设，保障政府线上办理的透明化和信息公开化，提高政府服务效率和便企利民的水平。
在平台搭建升级过程中，政府需要积极借助社会力量，与社会信息企业之间建立合作关系，并通过引进专业人才和技术，对政府内部人员进行相关专业培训，增强平台政务服务认知与专业技能，对政府目前阶段使用的办公系统进行优化。通过平台的搭建和系统的优化，打破传统政府各个部门办公系统内部存在的交流壁垒，加强政府各部门以及各级单位之间的有效沟通，推进跨区域、跨层级、跨部门等的服务融合、资源共享和业务协同，形成整体联动、同频共振的格局。通过构建数据驱动的数字政府，激发企业活力、提高要素生产率，能够更加迅速发现、优化、整合影响市场主体的政府履职环节，从而进一步实现市场主体保护，推动全国统一市场的建设，为持续优化营商环境打下坚实基础。
3.3强化数据收集，推进数据供给
数字经济时代，优化营商环境需要牢牢牵住“数字治理”的“牛鼻子”。公共数据的高质量、可信赖的数据供给，是市场主体在数字经济时代实现长足发展的动力。
时下，政府数据要素供给侧与市场主体与非储存数据政府主体的数据要素需求侧之间存在一定的紧张关系。基于此，可从以下两点构建有序的公共数据供给体系：其一，成立专门机构对市场主体数据进行收集和审查。政府在履职或者提供服务的过程中已然掌握相当数量的市场主体数据，其可以视为归集数据的天然优势主体。为避免数据要素资源分配不均和数据要素供给端不足的情况，在归集数据过程中需要为市场主体履行数据义务提供相应的咨询和指导。专门机构日常对数据进行挖掘和分析，对当地营商环境进行精准监测，为相关产业提供行业预警，为具体经济政策和措施提供数据支持。其二，建立公共数据共享协调机制，形成数据开放共享的标准体系，将政府收集的公共数据分为禁止共享、有条件共享和无条件共享等类别。例如，若某类企业数据涉及国家安全、公共安全、社会治理等方面，则相关政府部门需要无条件共享；若该数据有区域性、仅与行业主管部门职能具有关联性，则可拒绝与其他非涉该事务或区域部门共享数据，以维护市场主体相关权益。故而，需要以新思维、新视角、新方式为市场主体在数字经济持续发展中提供基础数据要素供给，强化相关政府部门对市场主体的收集工作，以适应数字经济时代营商环境发展，最大程度释放数字经济时代数据要素的价值。
3.4保障数据安全，化解技术风险
优化数字时代营商环境对数据使用和数据安全提出了更高的要求，需要增强对知识产权和数据隐私的保护，积极化解数据要素使用的技术风险。
数据使用上，要在政府平台系统内建立安全性高、简洁清晰的数据专区，通过全面联通的基础数据库构建政府、市场主体等多主体参与的数据链条。同时要进一步明确政府数据平台内数据使用界限，建立可市场化的公共数据使用清单，规范政府对公共数据的使用权限，保障数据资源有序对接。营商环境优化离不开知识产权的保护和运用，由于数据使用不当造成的市场主体知识产权侵权纠纷频繁发生。因此，政府的数字化专业应当致力于建立完善的多元化知识产权保护模式，来保护市场主体创新的营商环境；知识产权相关部门可以运用数字技术，例如侵权假冒线索的智能识别、证据追踪等来提升对知识产权保护的水平和效果。在技术风险化解上，由于“算法未知”是由于科学技术不确定性导致的风险，需要建立风险防控机制，以提前应对不确定性带来的冲击。建议将政府监管系统的重要“算法”列入“政府信息”，受中华人民共和国政府信息公开条例约束，由相关市场主体依法申请公开。
4结语
建设数字法治政府是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略。法治化营商环境是最稳固的营商环境。在政府数字化转型的过程中，加快推进数字营商环境优化，通过完善数字法治体系、健全数字平台治理规则、规范数据使用和防范技术风险等，以政府数字化转型推动治理方式创新，持续深化改革，积极跟进国际数字营商环境评价指标体系研究，结合我国国情适当借鉴学习，为各类经营主体投资创业发展创造良好市场环境，激发各类经营主体活力，以全力营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。
