近日，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），为全国一体化在线政务服务平台建设提出了一份目标任务明确、操作管理可行性强、内部逻辑关系清晰顺畅的总体方案，不仅将使人民群众盼望已久的网上跨地区、跨部门、跨层级的政府公共服务成为现实，迅速产生实实在在的获得感，而且为统一研究制定全国电子政务顶层设计打下重要基础，使我国电子政务在国家治理体系和治理能力现代化过程中进入新的重要阶段。下面就如何理解和贯彻执行《指导意见》有关问题谈一些个人的设想和看法。
一、全国一体化在线政务服务平台的基本概念
近年来各地区和国务院有关部门已陆续建设开通了60多个省部级的政务服务平台，对深化“放管服”改革、优化营商环境、便利企业群众办事创业发挥了重要作用。《指导意见》提出建设全国一体化在线政务服务平台（以下简称一体化平台），是为了进一步强化顶层设计、整体联动、规范管理，从国家层面统一标准、统筹部署、协同推进，形成全国政务服务“一张网”，实现跨地区、跨部门、跨层级的一体化服务。
《指导意见》明确，一体化平台由国家政务服务平台和各地区各部门平台共同组成。前者是总枢纽，为后者提供统一的政务服务门户，进行统一政务服务事项管理，并统一身份认证、电子印章、电子证照以及数据共享等公共支撑服务。后者与前者对接并具体办事，实现网上政务服务全国范围全覆盖。
全国政务服务最终将做到高度规范化、便利化、移动化、高效化，有效保障平台和数据安全，保护国家利益、公共安全、商业秘密、及个人隐私。一体化平台将全面加强组织领导，强化评估评价，并重点关注咨询投诉体系。
《指导意见》提出了具体工作计划，按五年四阶段目标，今年将基本完成国家政务服务平台的主体功能建设，并与部分地方部门开展第一批对接试点。其后到2019年底，各地区各部门平台将逐步按成熟程度分批全部接入；2020年底前应接尽接、应上尽上；2022年底前一体化平台应更加完善，基本做到标准统一、整体联动、业务协同，一网通办。
平台建设和管理要和转变政府职能、深化“放管服”改革紧密结合，并将平台建设与运维所需经费纳入各级财政预算，做好经费统筹管理使用。《指导意见》明确由国务院办公厅牵头，成立一体化平台建设和管理协调工作小组。工作小组的办公室设在国务院办公厅电子政务办公室。各地区和国务院有关部门均要建立健全相应的建设和管理协调机制，以便对口协同推进平台建设，保障政务服务优化完善的实际效果。
二、地方与部门现有平台的规范化整合改造问题
《指导意见》指出要充分利用各地区各部门已建的政务服务平台。今后国家政务服务平台将首先完成自身“总枢纽”建设，同时通过顶层设计、总体规划、统筹协调，监督指导各地区各部委改造优化各自现有的各地区各部门平台，并向上对接互联而成一体化的整体。即一体化平台不是从头另搞一套，重起炉灶。
这一方案首先是为了使已有的政务服务保持良好的可持续性，充分考虑企业和群众的利益不受平台开发改造的影响，体现以民为本，不给社会造成不必要的混乱和失衡。其次也是要尽可能保护已有的电子政务投资继续发挥效用，避免产生可能的损失和浪费。这就要求政务服务平台的优化改造做到平滑过渡、无缝连接。对于超大型的信息系统架构发展、转换而言，开着汽车换轮子已是常态要求，“SOA”（面向服务的架构）一定意义上也正是为此发展而来的。
今后国家和省、部两级平台之间有明确的职责分工，国家政务服务平台主要是作为全网的总入口、总枢纽所在。大量的行政权力事项和公共服务事项都是在各地区各部门平台作为具体办事服务平台上进行。一体化平台建设是一项超大型的系统工程，在工程建设期间有必要使“教练员、裁判员、运动员”明确职责，各司其职、扬长避短、协同一致，才能把事情长久可持续地办好。
一体化平台在原来相互之间不统一、不规范、共享不足、协同困难的基础上推进标准化、规范化、一体化改造，将是一个逐步过渡的过程。由于工程难度和复杂度较高，还要争取不断快见成效，小步快跑，提振信心，因此需要十分重视系统工程的管理方法学。国办成立一体化平台建设和管理协调工作小组，其下设工作小组办公室具体运作，今后各地区各部门势必需要形成上下对口的有效协调管理机制，对工程形成重要的组织保障。
三、统一门户与多门户入口归一问题
《指导意见》提出国家政务服务平台构建统一政务服务门户，并以中国政府网为总门户，具有独立的服务界面和访问入口。这就如同政府机关的大院，正门即为其总门户，可通过它进入院内各建筑或楼层，直到所要到达的房间。但是如果院子面积很大，就会同时需要有若干边门，方便对情况熟悉的人从不同方向来访时，就近进入到达某个房间。因此，现有的各个层级的政务服务平台的各个门户或入口可以继续作为分门户、分入口存在，以避免通过总门户按导向说明经过的路径层次过多而带来操作麻烦。
如同进门时要验核进入者的身份证或进门条，各级政务服务平台都涉及登录者的身份认证与授权控制。特殊情况可能还需要进行平台与登录者的双向认证。一体化平台总门户应具备最完整的身份认证和授权控制功能，可安全地对全国用户实现网上政务服务的省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）全覆盖，并只需记住总门户一个名字，就能进入平台后在批准的授权范围内，全网通行办事。各分门户则使熟悉情况者更快捷地到达目的地。实际上授权控制是比较精细和复杂的，分门户可以对进入者预设所需的服务导向与授权限制，成为某种意义上的定向门户。因此一体化平台将会根据方便与安全的综合考虑对门户进行一体化设计与调整。
四、跨地区跨部门跨层级的协同服务实现模式问题
跨地区、跨部门、跨层级的政务服务共享问题受两服务点之间不同的耦合程度影响。对于松耦合需求，两服务点的协同要求一般均采用数据交换共享实现，在一体化平台概念下就是由国家政务服务平台建立逻辑集中、物理分布式的数据仓库，任意一个各地区各部门平台都可以存取到全国的数据，这也是当前大多数“跨”式政务服务所需要的解决方案。
对于紧耦合的需求，就要求两点间进行业务功能交互，即双方软件要相互通话，任何一方的软件在接到对方的请求后，要进行本地的查询、分析、处理后再回复对方。对于较复杂的问题，还可能要进行多次交互。在这种情况下，由于有了国家政务服务平台，对重要的全局性行政权力事项，可以发挥顶层服务点的优势，从顶层提供面向“全国”的政务服务，也就没有“跨”的概念了。
由于政务服务涉及面广，尤其是为人民群众的公共服务几乎无所不包，需要共享的数据库、文件库太多，不仅是主数据，还有大量有关的交易数据或过程数据，都会产生共享交换的强烈需求。因此为了国家级共享数据库的数量不至失控，可改为通过双方软件对话实现互联互通，具体的方案设计要进行各方面因素的综合平衡后决定。
五、统一身份认证、统一印章及数字签名问题
《指导意见》提出国家政务服务平台统一身份认证、统一电子印章，为各地区各部门平台及移动端提供所需的用户身份认证，及政务印章制发管理服务。
用户到一体化平台上网时，必须进行身份识别。估计一般会使用“口令字”方案，即让每个用户在系统中预留自己的“姓名+口令字”并且不告诉别人，这样凡是能知道这个口令字的就只能是其本人。“统一身份认证”表示全系统使用同一个口令字数据库，无论一个人从哪个入口登录，都会立即被验核他是否是自称的那个人。一体化平台中每个人登录后退出前将始终随行绑定经系统验核的个人姓名信息，不需要在进行多项功能操作时反复登录，称为“单点登录”和“一次认证，全网通办”。
对于一些涉及企业或群众较重大经济利益、人身安全、法律责任的应用，口令字的方法简单易用但容易被攻破，显得安全的强度不够。对此还要采用“数字签名”，这是一种既可对所签内容负责，防篡改、防抵赖，又可用于身份认证的方法。具体做法是让用户在自己专用的智能芯片中安全存放一对公钥和私钥，公钥可告知系统或他人，私钥只有自己知道。进行身份认证时，用户芯片和系统协同进行复杂的加密解密运算，如计算结果正确，则证明该用户确是自称的某个人。由于其中的加密解密算法难度很大，芯片和私钥又只有用户自己掌握，数字签名的安全强度高于口令字。
用户身份认证后就可以对用户进行经事先审定的操作授权，不同的身份给予不同等级的权限。系统精确地控制每个具体应用功能可以被哪些用户使用。在用户是法人的情况下，系统还要进一步区分具体登录操作的人能代表整个单位，还是只拥有局限的操作权力。因此身份认证最主要的目的就是进行操作授权控制，使每个登录者能且仅能进行经事先批准的操作。
在某些情况下系统也需要证实自己的名称身份，以显示所给出的证照、批复或结论的法律效力。一体化平台在系统内部将采用数字签名或双向认证方法，对显示、打印的场合则加盖电子印章。平台将建设权威、规范、可信的国家统一电子印章系统，制定相应印章使用管理制度。
六、统一电子证照问题
《指导意见》指出要建成国家政务服务平台的电子证照共享服务系统，制定国家电子证照业务技术规范，支持电子证照跨地区跨部门共享，实现全国范围内证照的互信互认。
一体化平台要统一电子证照，即要在全平台统一建立各种证照和批文的底帐数据库。其中所有的证照数据由颁发者或管理者直接用作证照的制作，因此能保证发放的证照与底帐保持完全一致，供证照验核方查询使用。政务服务中常见的问题就是需要对用户提供的证照数据信息真伪及有效性进行确认，并对持有者进行身份认证。在手工方式管理时，为防范假冒伪造的纸质证照，往往采用激光标签、特种印油、及各种高精度、高难度防伪印刷技巧。但是各种防伪措施只能增加了造假成本和难度，更好的办法是采用底帐管理，彻底消除作案造假机会。
同时，通过建立证照库，不仅提供政务服务各环节防范假证照的手段，降低发证、验证成本和难度，而且更重要的是避免企业和群众为验核证照真伪而不得不多次来回奔忙，因此这一措施直接涉及各级政务服务平台让数据多跑路、让百姓少跑腿的实际效果。
除了要验核证照自身真假外，还要验核持证人的身份真伪，即要证实实际申办人符合证照中指定的领受人。平时常形容这种要求是要证明“我妈是我妈”，造成申办人很大麻烦和多方奔忙。在一体化平台提供跨地区、跨部门服务支持下，加之利用互联网开展远程视频等证伪技术，已有不少有效的解决办法。
七、数据交换共享与数据安全授权管理问题
《指导意见》明确要求一体化平台要实现统一数据共享。首先要坚持需求导向和热点问题导向，从平台提供跨地区、跨部门、跨层级政务服务的需求出发，按实际业务改革和发展进程，急用先上，逐个分析研究提出数据共享的具体需求和操作模式，制定交换共享技术标准，明确保护国家机密、企业商业秘密、用户隐私的安全保障机制，设计具体的简化操作流程，通过试点快速推广普及，务求见到实实在在的在线政务服务便利化实效。
其次是数据交换共享要管理组织机构先行，国家政务服务平台从一开始有人用就有人管。必须按《指导意见》，明确一体化平台建设要与转变政府职能、深化“放管服”改革紧密结合，要尽快成立国办牵头的全国一体化平台建设和管理协调工作小组。各地区、各部门都要充分发挥其办公厅系统的优势，统筹协调各方面力量，加强督查督办，确保业务改革和工程建设双见成效，使人民群众切实体会到获得感。
国家政务服务平台掌握的数据不仅要与各地区各部门平台交换共享，而且最终可能经过各地区平台流向社会。因此，有必要从一开始就制定全国一体化平台数据安全管理办法，加强对涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私的有效保护。数据共享交换中的安全保护需要建立专门的管理监督机制，工程期间由平台建设和管理协调工作小组统一负责，平台完成后更需设置常规的政府数据管理、监控、评估及应急处理的体制机制。
八、线上线下融合问题
《指导意见》指出，建设全国一体化在线政务服务平台必须坚持线上线下深度融合，今后实体办事大厅还要向乡镇（街道）、村（社区）延伸，形成各种规模适宜的便民服务站点。在这些服务点内部，则会依托在线平台逐渐减少直至取消手工作业，将逐步全由专业工作人员帮助人们或代为登录到一体化平台的相关入口办事。企业和群众可以根据实际情况，选择最为方便和适用的方式取得政府服务。对于弱势群体的照顾帮助，消除数字鸿沟的举措势必要在今后很长时间里一直在路上。
国家信息化专家咨询委员会副主任 杨国勋
