冯奎：以数字赋能提升基层智慧治理水平

　　“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出做好基层信息化建设规划，整合基层数据资源，建立跨系统的数据共享交换机制，拓展应用场景，提高基层治理数字化智能化水平。以数字赋能助推基层智慧治理，将成为未来重要发展方向。

　　一、数字赋能推动基层智慧治理迈向新阶段

　　从基础条件、需求和主体能力等方面来看，数字赋能推动基层智慧治理创新，将迎来新的重要发展阶段。

　　一是数字基建的迅速发展为基层智慧治理提供了条件。近年来，随着智慧城市、平安城市的落地建设，智慧社区平台、雪亮工程、网格化平台、自助政务服务终端等在基层治理领域的运行，对社会治安与公共服务水平提升产生了重要作用。以云计算、物联网、人工智能、区块链、数据中心等为核心的数字基建，通过平台、系统、数据、终端等综合性应用嵌入治理流程，将可以快速提升基层智慧治理的效能。

　　二是疫情防控的数字化创新完成了基层智慧治理的社会性启蒙。2020年暴发蔓延的新冠肺炎疫情可以说是对基层智慧治理能力的一次大考，以健康码、密接人群追踪、通信行程卡等为代表的数字治理应用，以城市服务APP、政务小程序、政务服务平台为核心的城市服务应用，充分体现了城市基层治理的精细化、科学化与智能化水平，凸显了基层智慧治理能力建设的重要性。疫情防控形势要求的大规模、全量化的社会参与，使基层治理的数字化应用渗透和触达到每一个基层单位、工作者以及个体公众，对治理的在线参与渠道、智能应用体验以及网络协作模式的认知与熟悉，全面提升了基层治理主体与对象的数字素养。

　　三是数字政府改革创新发展激发了基层治理的多元化需求。以政务服务、社会治理、市场监管、政府决策等的数字化转型为主要内容，以政务服务平台、政务服务APP、政务服务小程序等为重要载体，数字政府改革创新发展已经开始从一体化建设阶段进入多元化创新阶段，逐渐由在线政务服务创新走向围绕基层不同人群需求的公共服务创新，由行政审批类办事服务逐步延伸为涵盖家政、物业、养老等便民服务领域。而基层治理的聚焦方向与瞄准视角也由纯粹的线下街道、社区、村镇等空间和事务的治理，逐步扩展到线上的电信诈骗、网络诈骗、隐私泄露等方面的治理。

　　四是基层治理参与主体增多且积极性提升。数据要素正在成为创新推动社会治理的决定性力量，而基于开源平台、开放接口的平台生态建设下的智能工具供给，也为推动基层治理创新提供了数字能量。在此背景下，一方面，政府机构在解决基层实际问题时可以充分发挥数字化技术的价值，具备更大的创新动力去介入新的治理场景；另一方面，互联网平台参与的基层治理生态建设，可以集聚、吸引和激发更多的社会创新主体，充分整合更广泛的社会力量，并形成更大的网络效应，推动基层治理创新的试点、示范、借鉴与扩散，可以加快推动共建共治共享的社会治理格局的形成。

　　二、数字赋能背景下基层治理需要处理好四对关系

　　数字赋能加速推进，服务型政府建设不断深化，这些都使得基层治理的责任主体处在一个责任和权力“倒挂”的尴尬现状—在政务公开、公共服务、社会治理与民意畅达方面承担着最敏锐、最重要的“感应器”角色，而在治理决策、服务创新、监管干预等方面却困于行政级别不够、决策资源有限、数据资源缺失等现状约束，导致无法高效有力地对基层治理问题作出反应。归结起来，数字赋能背景下的基层治理面对多重挑战，关键是需要关注和处理好四对关系，即权力流程与数据流动的关系、赋能无限与资源有限的关系、个体隐私与公共利益的关系、政府职能与社会所能的关系。

　　其一，权力流程与数据流动的关系。基层政府行政权力运行流程面临数字化的改革与创新，现实权力的运行流程与数据流动之间的关系在改革推进过程中变得相互依存而又频繁博弈，比如诸多城市推出“多证合一”“先照后证”“一业一证”，但在市场主体的具体操作过程中却遭遇“貌合神离”的境况，没有真正发挥权力流程再造的改革创新价值。因此，基层智慧治理能力的提升需要解决的是权力运行流程与数据流动规则如何更为协调与契合的问题。

　　其二，赋能无限与应用有限的关系。数字赋能不断提高效率，但这些效率需要真实世界的相应资源予以支撑。这两者的匹配度，将是未来的重要挑战。如果没有以应用为目标，仅仅强调赋能就将“皮之不存，毛将焉附”。有的地方具有强大的数字赋能基础设施，但没有实质性的服务内容，新基建处于浪费闲置状态；有的地方过度强调在线化，缺乏对于其他手段的整合运用，安全性存在巨大风险。特别是在某些极端情形下，数字赋能因为供电障碍出现“失能”，基层治理需要有应急措施。因此，不能盲目夸大数字赋能，成为数字万能论者。

　　其三，个体隐私和公共利益的关系。疫情期间，健康码、密接人群追踪以及通信行程卡等应用，通过对市民个人信息、轨迹的识别应用，确实为高效的疫情防控提供了支撑。而非法流传于互联网被泄露的确诊感染者信息也为个人合法权利带来困扰与风险，部分信息是被城市公共部门违规或不当泄露，部分信息则是被邻居、同事等个人泄露。在维护和顾全更广泛的公共利益时，如何通过法律规范以及数字化流程控制更恰当有效地保护好个体隐私，这也是基层智慧治理能力建设的一个重要视角。

　　其四，政府职能与社会所能的关系。随着平台、数据与算法对社会治理的影响越来越大，进一步廓清政府与社会在社会治理过程中的角色、定位与价值，发挥数字赋能背景下“‘政府—社会’二重唱”的治理协作效应，成为基层智慧治理能力建设亟须突破的重要方向。从政务服务平台、城市APP、微信与支付宝政务服务小程序等在基层治理过程中扮演的角色与作用可以看出，一方面，基层政府在某种程度上向具有网络效应与用户量庞大的网络平台让渡了部分公共服务责任，通过其渠道与用户触达效率，更为高效地实现公共服务供给；另一方面，网络平台所呈现的创新能力、运营效率等反向推动了政府的数字化转型进程。从我国数字政府的发展进程来看，从基层智慧治理能力建设的角度而言，在制度设计、服务供给与运营管理、体验创新方面，政府职能与社会所能正在实现新的分工和优化。

　　三、未来基层智慧治理能力走向“六个更全”

　　如何从我国城市与乡村基层的现实需求，来定位“基层智慧治理能力”的核心特征？结合浙江、广东、上海、深圳、杭州等省市最新的治理实践，从空间、流程、场景、口径、介质、对象等方面来看，未来基层智慧治理能力将具备“六全”特征。

　　一是场域更全。即基层治理在智慧基础设施建设方面需要打破区域、空间界限，从天空到地下、从地上到水下，通过泛在互联网络实现一体化、全连接的治理模式，构建起全域覆盖、动静结合、三维立体的智能化设施和感知体系。

　　二是流程更全。即以数据定义每一个城市运行行为的开始与结束。这关系到交通、安全、能源等所有城市运行流程中每一个数据节点，通过每天24小时不停地信息流动与数据积累，每一个城市运行流程都将实现数据留痕，并且可追溯。

　　三是场景更全。基层智慧治理能力养成需要一改单极化、单向度的治理窠臼与惯性，实现跨行业、跨界别、跨领域的全场景治理，通过将城市中的生活、工作、娱乐、管理等场景打通，真正做到“一屏观天下、一数治全城”。

　　四是口径更全。基层智慧治理能力的奠基性能力是运用城市运行不同口径的数据资源，需要打破单个部门、单个领域的数据“封闭性”，穿透所有领域的数据资源，实现数据资产的增值与数据价值释放，通过数据的关联、演绎与印证，创造出新的数据价值。

　　五是介质更全。基层智慧治理介质涉及治理工具、治理平台和治理界面，由于面对不同群体的应用习惯与习惯不一，因此，基层智慧治理介质需涵盖智能和非智能、自助和非自助等多重形态，以满足服务对象的可选择性，呈现智慧治理的包容性。

　　六是对象更全。基层智慧治理的对象需要覆盖城市与乡村中的人（不同身份及年龄）、物（部件以及动物，如城市养犬等）、事（从一般性民事矛盾纠纷到重大刑事案件）。

　　四、数字赋能推进基层智慧治理的突破口

　　从数字化发展演进来看，我国基层社会治理发展已经历和正在经历智慧城市、“互联网+政务服务”、数字政府、城市数字化转型、数字乡村等多轮数字化改革创新浪潮，但由于数字基础设施建设水平、数据共享开放条件以及不同层级主体的数字素养等限制，仍存在整体统筹建设力度不够、数据治理能力不足、社会治理场景创新动力不强等问题，在加强基层智慧治理能力建设的新发展格局下，要突破基层治理的瓶颈，未来可从以下三大方向突破。

　　一是构建“一杆到底”的顶层设计。从目前地方实践来看，以浙江、上海为代表的省市已打造省、市、县（区）、乡（镇街）、村（社区）五级联动的服务体系，以建设行政服务中心、铺设自助服务终端等持续推进城市治理与服务能力的基层下沉。从广东省政府办公厅印发的《广东省数字政府省域治理“一网统管”三年行动计划》来看，“到2023年，构建全省纵横联动、五级协同的‘一网统管’工作体系”即是其工作目标。因此，在信息化规划设计、智慧基础设施建设、智能治理标准体系、数据资源标准规范等方面建成自上而下、共建共享、安全可控的集约模式，将治理触角扎实有效地伸向社会最底层，这是突破基层智慧治理瓶颈的“首要关卡”。

　　二是建立“一表通达”的数据协同体系。无论是“指尖上的形式主义”还是让基层工作人员不厌其烦地“重复填报”，其核心都是无法实现基层数据的标准化采集、规范化汇聚与价值化应用。浙江省提出的“数据回家”则率先解决了基层数据采集“可报不可用”的问题—即多次重复向上报送数据，但当基层治理需要数据的时候却无法向上获取数据。在杭州试点的“一表通”则通过搭建基层“数据仓”、打通条线壁垒、实现数据协同。通过整合基层治理中的表格数据字段，梳理报表涉及条线和所含数据，按照数据标准录入，并设定“高频表格”，使基层各部门和社区可根据标签、字段检索后自动生成导出表格，极大地减轻了基层日常数据采集填报的工作负担。“一表通达”只是基层智慧治理能力拓展过程中的一个非常细微的场景，但是却可以撬动长期困扰基层的重复填报、无法共享数据等难题。

　　三是打造“一键拖拽”的基层便捷应用工具。基层治理需求多元，但治理参与主体的数字素养良莠不齐，这是基层治理的基本现状。对于基层政府而言，可能存在工作任务繁多，但可用人员以及工作经费有限的情况，在面对基层的现实问题时，由于个人能力限制或部门调配资源的权限所致，存在“心有余而力不足”的窘境。因此，为城市和乡村基层打造“一键拖拽”的基层便捷应用工具，不仅可以帮助基层快速解决现实困难，同时可以激发其创新能动性与工作激情。比如，上海市成立的“一网统管”轻应用开发及赋能中心，为解决基层单位需求响应慢、缺乏技术经验、应用集约化不足、应用合规性和安全性等问题，以“低代码”方式逐步打造城市治理应用生态，涵盖防疫管控、营商管理、协同办公、联勤联动、民生服务等各类应用服务，为基层治理提供多样化的解决方案。

　　（作者冯奎系国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员，合肥工业大学特聘“黄山学者”）

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