宁家骏：以政务信息资源共享推动政务服务改革

 

　　长期以来我国创新能力不强、生产方式粗放、市场主体偏少、供需结构错配等问题还没有得到根本解决,“四降一升”问题不同程度存在。这是当前我国经济社会发展必须面对和破除长期积累的一些矛盾和问题,其突出表现就是低端和无效供给过剩,其中一个重要表象就是政务服务领域有效供给相对短缺。之所以这些问题存在,主要是在政务协同欠缺以及背后的深层次原因:政务信息资源共享有效供给不足。而当前推进供给侧结构性改革,就是要通过大力推进政务信息资源共享,推进政务服务协同,实现“放、管、服”深化改革,实现政务服务供给侧的提质增效。但是不容忽视的是,如所周知,政务信息资源共享难的问题由来已久,由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确,造成了不少政府部门将政府信息资源的产权部门化,人为设置信息互联互通的壁垒,从而导致了资源归属上的“部门私有,致使信息资源不能有效整合,不能充分共享,这种格局阻碍着政府信息资源的整合应用,严重阻碍了政务服务供给的不足和低效。一些部门出于维护部门权位,出于部门利益考虑,不愿进行信息交换与应用,拖延信息资源共享。一些政府部门把自己掌握的信息资源作为筹码,进行信息寻租,以维护其既得利益。各个政府部门对信息资源的分割和垄断使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况的鲜明反差,极大地制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力,造成了极大的浪费,不仅成为阻碍信息化发展的瓶颈,也成为当前大力推进供给侧结构性改革的拦路虎。

 

　　供给侧结构性改革,本质上就是一项重大的创新实践。经济发展的主要驱动力来源于创新基础上的效率提高。供给侧结构性改革的“三大发动机”,其中首推制度创新。创新是供给侧结构性改革的灵魂所在,也给我们实现政务信息资源共享提供了新动力。其核心要义是通过政务信息资源共享,通过政务业务协同,通过“互联网+政务服务”,综合创新,促使政府管理更科学,从而实现政务服务优质化。减少无效和低端供给,提高政务服务效率,提高社会治理水平,关键在于把创新贯穿于供给侧结构性改革全过程,在创新发展上迈出实实在在的步伐。

 

　　今年以来,随着中央对供给侧结构性改革的思想体系逐步完善,各部门、各地方陆续出台了供给侧结构性改革实施方案。从雾里看花到躬行探索,以“三去一降一补”破题,逐步开始重视培育新供给、新动能。就在供给侧改革工作进入实践落实与攻坚阶段的关键时刻,最近国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发[2016]51号),应该说这个文件的下发和贯彻落实是国务院审时度势,配合“放、管、服”改革深入推进、深入总结各地推进政务服务供给侧结构性改革的重大举措,恰逢其时,意义重大,影响深远。

 

　　国务院在举国上下深入推进供给侧改革之际,下发这一重要文件,正是按照党的十八届五中全会精神和“十三五”规划纲要既定的战略目标,依据《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发〔2015〕50号)等文件要求,基于进一步推动供给侧改革落实与攻坚阶段的关键时刻,旨在进一步推动简政放权、放管结合、优化服务,正确处理好政府和市场关系,把加快推动政务信息系统和公共数据互联共享,增强政府公信力,提高行政效率,提升服务水平,充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用,作为各级政务部门锐意改革、提高有效政务服务供给的一项关键举措,正式进行了部署和规范,成为近期政务信息化建设和提高政府服务水平与现代化治理能力的一项核心工作和政策指南。

 

　　这份重要文件认真总结了近年来一些地区和部门,以政务信息资源共享作为抓手,改进和提升政务服务水平与质量的实践经验。这些经验,充分体现了新形势下,推进这项工作的必要性和紧迫性,必须充分尊重市场,避免直接使用行政手段,让市场在资源配置中发挥决定性作用,而是主要采用改革、市场、法治办法,不搞“一刀切”,因企制宜,通过兼并重组等多种手段予以推进;严格执行信贷、价格、财政、环保、质量、安全、能耗、技术等法规和政策、标准,倒逼僵尸企业有序退出市场;各级政府要停止不当干预,纠正资源配置扭曲,积极做好政策支持、营造环境、人员安置、就业服务等社会保障兜底,妥善引导企业破产重组、化解债务。

 

　　首先,文件准确界定了政务信息资源的定义与范围,界定了政务信息共享的定义与边界,明确了政务信息资源共享的目的:旨在通过共享,加强基于信息共享的业务流程再造和优化,创新社会管理和服务模式,提高信息化条件下社会治理能力和公共服务水平。

 

　　其次,文件对一直困扰政务信息化建设中的信息不愿共享、不敢共享和不会共享的三个老大难问题,进行了清晰阐述。文件阐述了政务信息资源共享应遵循的基本原则,特别是首次明确了政务信息资源以共享为原则、不共享为例外;明确了按照需求导向、无偿使用的使用原则,统一标准、统筹建设的建设原则,以及建立机制、保障安全的安全原则。文件还明确了必须按照国家政务信息资源相关标准进行政务信息资源的采集、存储、交换和共享工作,坚持一数一源、多元校核,统筹建设政务信息资源目录体系和共享交换体系的实施路径。

 

　　就在既往政务信息共享中经常出现的责任不清、部门间主体责任不清,容易发生互相推诿的弊端,文件明确规定了按照“谁主管,谁提供,谁负责”的原则,提供部门应及时维护和更新信息,保障数据的完整性、准确性、时效性和可用性,确保所提供的共享信息与本部门所掌握信息的一致性。同时为规范推进政务信息共享工作,文件还明确规范了按照“谁经手,谁使用,谁管理,谁负责”的原则,使用部门应根据履职需要依法依规使用共享信息,并加强共享信息使用全过程管理。

 

　　文件的一大亮点是针对政务信息资源共享工作长期以来推进难度大的实际情况,文件专列一章,详细规定了信息共享监督和保障的体制、机制和保障措施,这是区别于以往类似工作难于落实和保障的重大创新。文件明确了以国务院批准建立的促进大数据发展部际联席会议作为负责政务信息资源共享的统筹协调新体制,以此建立和落实政务信息资源共享监督和保障的工作新机制,督促检查政务信息资源共享工作落实情况,同时还细化了一系列具体保障措施,其中包括由国家发展改革委、网信办组织编制信息共享工作评价办法,每年会同中央编办、财政部等部门,对各政务部门提供和使用共享信息情况进行评估,并公布评估报告和改进意见等具体要求,第一次形成了制约各部门、各地方推进政务信息资源共享的制度化、常态化要求。与此同时,文件还详细规定了相应的保障措施,包括明确了由国家发展改革委、财政部、网信办建立政务信息化项目建设投资和运维经费协商机制,对政务部门落实政务信息资源共享要求和网络安全要求的情况进行联合考核,凡不符合政务信息资源共享和网络安全要求的,不予审批建设项目,不予安排运维经费;国家发展改革委负责在政务信息化建设规划制定、项目审批、投资计划安排、项目验收等环节进行考核,财政部负责在国家政务信息化建设项目预算下达、运维经费安排等环节进行考核,网信办负责在网络安全保障方面进行考核。同时还具体规定了在相关项目立项申请、项目验收以及项目审计后评估中对政务信息资源共享的具体的刚性要求,力求贯彻落实国家大数据相关政策,切实保障政务信息资源共享中发挥应有的效益。

 

　　文件还特别针对解决如何实现政务信息资源共享问题,就两个关键环节做出了细致的规定,一是明确规定了由国家标准委会同共享平台管理单位,在已有政务信息资源相关标准基础上,建立完善政务信息资源的目录分类、采集、共享交换、平台对接、网络安全保障等方面的标准,形成完善的政务信息资源共享标准体系,以此保证政务信息资源共享体系建设的标准化、规范化,确保共享信息的统一性。二是就大家格外关注的政务信息资源的安全问题,明确规定由网信办负责组织建立国家政务信息资源共享的网络安全管理制度,指导督促国家政务信息资源采集、共享、使用全过程的网络安全保障工作,指导推进政务信息资源共享风险评估和安全审查。同时还就政务信息资源共享平台管理单位、共享信息提供部门和使用部门的安全责任做了细致的规定,为加强政务信息资源采集、使用中的安全提供了制度保障。

 

　　众所周知,政务信息资源共享难题一直存在,而相应的权威政策制度建设滞后,而随着我国信息资源应用的不断深入,有关信息共享等方面规章制度缺失的矛盾变得越来越突出。迫切需要建立权威的政策制度,解决这一痼疾和难题,切实推进政务信息共享,促进政务服务水平提升。

 

　　“惟其艰难,方知勇毅;惟其磨砺,始得玉成。”政府服务供给侧结构性改革,本质上就是一项重大的创新实践。推进政务信息资源共享助力供给侧结构性改革是一项复杂的系统工程,我们要认真学习领会这次颁发的《政务信息资源共享管理暂行办法》文件精神,并在贯彻落实中抓住关键,重点突破,明确责任,强力推进,统筹打好推进政务信息资源建设与共享利用中的“持久战”和“攻坚战”,为推进“放、管、服”改革深化持续健康增长培育新动力、打造新引擎。

 

　　推进政务服务供给侧结构性改革,是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容,也是提高政府现代治理能力的关键举措,是政府的自身改革。政务信息资源共享事关深化简政放权、放管结合、优化服务大局,事关行政体制改革、转职能、提效能,事关经济发展、社会进步、人民福祉。我们要以贯彻落实本文件为契机,以促进政务信息资源共享为抓手,牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”,着力推进简政放权、放管结合、优化服务“放管服”三管齐下、协同推进,为正确履行政府职能,打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,实现政府治理能力现代化,促进经济社会持续健康发展做出应有的贡献。

 

　　作者：宁家骏国家信息化专家咨询委员会委员