信息惠民工程重点是解决社保、医疗、教育、养老、就业、公共安全、食品药品安全、社区服务、家庭服务等领域的突出问题，自2014年推行以来，取得了初步成效。但是，也有不少问题。最突出的问题就是，在信息时代下，政府的政务服务思维模式没有改变，仍然存在“办证多”、“办事难”等问题，给基层群众办事带来诸多不便。
为此，今年4月，国家发改委等10部门出台《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（以下简称《实施方案》），要求通过两年左右时间，在试点地区实现“一号一窗一网”，进一步推进信息惠民。
那么，在新政策、新要求下，如何统筹“新旧政策”推进信息惠民工程？难点在哪儿？如何突破？新政策推出近半年时间，成效如何？今明两年信息惠民工程的重点应该放在哪儿?审计署信息化领导小组办公室原主任、信息惠民国家试点城市建设指导专家周德铭，为读者答疑解惑。
问：近年来，国家连续发布了推进“互联网+政务服务”的一系列文件，尤其是最近《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》的发布，明确了2016年、2017年和2020年的阶段性目标任务。请您谈谈，在推进“互联网+政务服务”的阶段性目标中，当前的重点和难点是什么？如何突破？
周德铭：你的问题很好。“互联网+政务服务”是推进“四个全面”战略部署、“五位一体”战略布局和五大发展理念的重要举措，是构建服务型政府的重要组成部分。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（55号文件）提出的2016年、2017年和2020年的目标，内涵量大、任务重、时间紧，要如期实现，我认为，当前要重点破解制度改革、共享协同、服务体系方面的三大重点和难题。
制度改革要简政放权、优化服务
问：你说的三个问题很重要，那么制度改革方面存在什么样的难点？怎么突破？
周德铭：管理制度改革是首当其冲的问题。我国计划经济体制下的政府特征是管理型政府，现在强调服务型政府，就是要改革过去形成的以行政许可审批为主要特征的管理制度。为此，十八大以来，国务院下了很大的力气，2013年发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，2015年发布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》、《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》、《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》等一系列文件。从当前实践情况看，要重点破解简政放权、优化服务两个方面的难题。
第一，要重点破解简政放权的难题。目前，全国各级政府的行政许可审批、政府内部审批等行政审批类事项的总量，还没有一个统计数据；各级政府取消、下放行政审批类事项的总量也不是很具体。从《中国机构编制网》信息披露，国务院提出在本届政府期间将国务院各部门的1700多项行政审批事项砍掉三分之一，到2015年底已经取消和下放了800多项行政审批事项,公布取消了211项职业资格，提前实现了预期目标, 2016年进一步加大了简政放权力度。国务院为地方各级政府带了头，目前的难点和重点是要加大地方各级政府的简政放权力度。
第二，要重点破解优化服务的难题。所谓优化服务，一是要简化服务程序，解决群众办事证件多、证明多的难题；二是要优化服务流程，实现同一服务事项的多部门协同办理，解决群众办事“来回跑”的难题。我认为，这个问题要比取消和下放行政审批的难度大得多。其难点表现在：
其一，坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》）（86号文件）指出，凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消；确需申请人提供的证明，要严格论证，广泛听取各方面意见，并作出明确规定，必要时履行公开听证程序。这在很大程度上涉及相关部门的权力和利益，有的随着证明和手续的取消可能涉及办理部门和机构的撤销，这本身就是一场制度改革的革命。
其二，大力推进办事流程简化优化和服务方式创新。2015年国务院办公厅发的86号文件要求，探索政务大厅将部门分设的办事窗口整合为综合窗口，变“多头受理”为“一口受理”，为群众提供项目齐全、标准统一、便捷高效的公共服务。举个实例：办理个体营业执照的服务事项，涉及职业证明办理单位、经营场所证明办理单位、技术行业证件办理单位、行业前置审批证明办理单位等多部门和机构，最终工商管理部门办照。无论是“先证后照”还是“先照后证”，还是“多证合一”，实质上是要把“多头受理”变为“一口受理”。这就要求在政府统筹协调下，围绕这一服务事项，相关部门和机构梳理服务事项流程，明确服务事项所需的证明证件目录，明确该事项业务链上各节点（办理机构）的办理事项、服务质量、办理时限、行政监察要求等，形成与服务事项对应的所需电子证照、事项业务链各节点的协同规则，依此编制电子证照库和服务事项目录库，为“前台一窗受理、后台协同办理”的技术实现提供数据资源和协同规则的支撑。这里的难点是：政府要有统筹协调的力度，部门要摈弃权力和利益的部门所有狭隘格局，推进“以人民为中心”的协同共治的制度和机制改革。
共享协同要兼顾多方面问题
问：正如您所说，管理制度改革触及部门权力和利益，确实是一场重要的改革，甚至是一场革命。那么，怎么理解您提出的第二个难题？
周德铭：第二个难题就是共享协同。这里说的共享协同是指政务信息资源的共享开放和业务协同。“共享协同”自2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（17号文件）提出，到现在已经第15个年头了，已经成为困扰政务信息化顺利发展的顽症痼疾的难题。所以，共享协同不仅仅是一种做法，主要涉及法治理念、标准规范、实施机制多个方面的问题。
第一，共享协同首先是法治理念。这里有两个观念，一个是政务信息资源是国家资源，再一个是政务信息资源以共享为原则，不共享为例外。国务院《促进大数据发展行动纲要》指出，大数据已成为国家重要的基础性战略资源。《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（51号文件）指出，政务信息资源是由政务部门在履行职责过程中形成的信息资源；以共享为原则，不共享为例外，各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享；凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。从中可以导出，政务信息资源是国家资源。那么，从法理的角度看，属于国家资源的使用和调度权要遵从国家的法律法规，法律的权威性是法治赖以实现的根本保障，任何政务部门只具有政务履职所实施的采集、整理、使用和管理信息资源的权力，没有将信息资源作为本部门所有而将其不予依法共享和开放的权力，因为当权者没有肆意的权力。目前破解共享协同难点最重要的措施，就是要确立依法治国的理念，确立政务信息资源是国家资源，以共享为原则，不共享为例外的法治理念。
第二，共享协同要重视标准规范，标准规范要重视可操作性。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》提出，加快制定统一的电子政务标准规范，大力推进统一标准的贯彻落实；2007年，国家信息化主管部门组织编制了政务信息资源的国家标准；2016年，国务院发布《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（51号文件），以及由国家发展改革委将要发布的《政务信息资源目录编制指南》，对政务信息资源的分类、元数据进行了具有可操作性的规定。政务信息资源分类包括三大类：人口、法人、空间地理等的基础信息资源；适应经济社会发展的共建工程和公共服务事项的主题信息资源；政务部门的政务信息资源。对每类信息资源规划了信息资源名称、代码、提供方、摘要、格式、信息项信息、共享类型与共享条件、开放数据与开放条件等。举个例子：公共服务事项的标准除了其他元数据外，重在该事项所需的电子证照、多部门协同的同城办理、异地办理政策接续等的信息项信息规划。目前共享协同标准的关键在于，要找准“让信息多跑路、群众少跑腿”中的关键环节，制定可操作的标准规范，指导实施中可落地。
第三，共享协同的实施机制。我认为当前至少要建立和实施三种机制：一是政府统筹协调机制。共享协同涉及部门之间的信息共享和业务协同，必须要由政府来统筹协调，要由政府主要负责同志亲自抓；二是绩效考核正向激励机制。通过政府绩效考核和社会评估，完善正向激励机制，对综合评价高、实际效果好的按照有关规定予以表彰奖励；三是行政监察倒逼机制。通过服务事项的系统预警和留痕记录，通过社会负面反映分析，对工作开展不力的予以通报，对不作为、乱作为、慢作为，损害群众合法权益的依法依规进行问责。通过统筹协调机制、绩效考核的正向激励机制、行政监察问责的倒逼机制等，有效破解当前部门间信息不共享、业务不协调的问题。
服务体系要打造“三个一”模式
问：您说共享协同首先是法治理念，还有共享协同标准和实施机制，这些确实都是十分关键的问题，随着这些问题的逐步解决，当前部门间信息不共享、业务不协调的问题肯定会有所好转。那么，请您再谈谈第三个难题。
周德铭：第三个难题是服务体系。就是《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（23 号文件）提出的“一号申请、一窗受理、一网通办”的“三个一”服务模式，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（55号文件）提出的省级统筹、全国联动的一体化体系。应当说，2014年启动信息惠民试点城市以来，各地人民政府和相关中央部门积极实践，探索了各类创新做法，包括福建省电子证照和公民身份号码“一号式”模式、广州“一窗式”和佛山“一门式”服务改革模式、上海和深圳社区服务平台和数据共享平台服务模式等。但是，当前的主要问题，正如55号文件中指出的，一是服务程度不够高，主要存在网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高、企业和群众办事仍然不便等。二是还有不少地方和部门尚未开展此项工作。当前“互联网+政务服务”中的问题除了在制度改革、共享协同方面的难题外，对“三个一”服务模式和一体化体系的理解、设计和落实方面也是一个重要难题，发展快的地方还有很大的提升空间，发展慢的地方对服务体系还不是很清楚。
所谓“三个一”服务模式，主要是以公民身份证号和法人信用代码为唯一标识、关联服务事项和所涉电子证照的“一号申请”；改变部门服务窗口为事项服务窗口，实现“前台一窗受理、后台协同办理”的“一窗办理”；前台整合服务大厅、政府网站、社区服务、手机终端等多渠道形成“一张网”和统一认证，后台整合社会保障、健康医疗等多领域，通过跨部门、跨层级、跨区域，形成就近能办、同城通办、异地可办的“一网通办”。
从“三个一”服务模式发展到省级统筹、全国联动的一体化体系，结合我对国务院办公厅关于《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》的学习，其技术体系架构包括两大网络、三级平台、四大系统。一是两大网络。就是利用互联网为社会公众提供面对面的服务和政务数据开放，利用政务外网为政务部门提供“后台协同办理”和政务信息共享，两网间实行逻辑隔离的安全防护。二是三级平台。城市级平台主要负责为社会公众提供面对面的服务，以及所辖市县的跨区域业务协同。省级平台主要负责城市间的跨区域业务协同，如养老金跨区域转移接续、异地医疗即时结算等，以及省级服务事项的办理；有条件的省可以构建包括所辖市县的省级统一平台直接为社会公众提供面对面的服务。国家级平台主要负责省与省之间的跨区域业务协同，以及中央部门服务事项的办理。三是四大系统。指三级平台架构均包括四大系统：（1）基于互联网的政务开放服务系统。其功能一：负责服务大厅、政府网站、社区服务、手机终端等多渠道的“一张网”系统；功能二：负责政务数据开放；功能三：负责政务服务办理，包括统一认证、服务事项、电子证照等。（2）基于政务外网的政务共享协同系统。功能一：负责本级政务部门之间的政务信息资源共享；功能二：负责前台受理事项的后台协同办理调度。（3）政务数据中心。功能一：负责基础类、主题类、部门类政务信息资源的汇聚，实现与上下级服务平台的数据接口；功能二：为政务开放服务系统提供统一认证服务目录、服务事项、电子证照等的数据实时镜像。（4）政务部门的服务事项办理系统。功能一：通过服务平台设置的部门前置系统，受理政务共享协同系统功能二下达的服务事项办理调度指令，并将办理结果返回政务共享协同系统功能二；功能二：按前置系统指令向部门业务系统传递事项办理要求，并受理业务系统办理结果。实施集中办理服务事项的城市，该系统功能列入政务共享协同系统的功能。
问：在新政策、新要求下，如何统筹“新旧政策”推进信息惠民工程？新政策推出近半年时间，成效如何？今明两年信息惠民工程的重点应该放在哪儿?
周德铭：你说的“新旧政策”是指2014年国家发改委启动信息惠民工程的46号文件、2016年国办转发的23号文件和最近国务院公布的55号文件，这不能理解为“新旧政策”。应当说，46号文件后，各地探索了很多创新做法和经验；对这些创新的总结和提炼，形成了23号文件提出的“三个一”服务模式；55号文件在此基础上，又提出了省级统筹、全国联动的一体化体系要求，这是实践推动制度设计创新的结果，总体要求是一脉相承的。
23号文件发布至今已将近半年，可以说成效不少。无论是发展快的福建、广州、佛山、上海和深圳等试点城市，还是其他试点城市，都在学习和落实23号文件精神。当然，由于“互联网+政务服务”涉及当今政府多方面的改革，需要有一个逐步破解难题、逐步发展的过程。
今明两年的工作重点，23号、55号文件已经很明确了。我个人认为，今年试点城市的主要任务不要求全，要在学习和掌握文件精神基础上，确定有条件、有基础、覆盖面广、办理频度较高的试点服务事项，优化服务事项流程，在构建的“三个一”模式中跑起来，实现变“群众跑腿”为“信息跑路”、变“群众来回跑”为“部门协同办”的实实在在的试点成效。2017年，一方面在试点城市推广试点经验，扩展成果；另一方面，统筹构建省级政务服务平台，实现试点城市之间的跨层级、跨区域的“三个一”，为2020年省级统筹、全国联动的一体化目标奠定重要基础。
