数字空间政府：政务服务改革的福田模式

　　摘要：党的十八届三中全会以来，随着“推进国家治理体系与治理能力现代化”的不断深化，我国地方政府在公共服务的供给上做了大量的改革创新尝试，特别是在运用大数据、人工智能技术来变革政府服务方式上面，突破了传统的“物理空间”的政府供给方式，在政府创新上引起的社会反响尤为强烈。本文基于对深圳市福田区“互联网+政务服务”改革的深入调研，系统梳理和分析了福田区政务服务从建设初期信息化探索到如今“秒批、秒报”+“信用审批”改革四个阶段的创新实践，揭示其实践的理论基础、具体措施、改革亮点和现实意义等。通过总结经验，为其他地方政府全面推进“互联网+政务服务”提供借鉴和参考。

　　引言

　　自2015年《政府工作报告》中提出“互联网+”的行动框架以来，“互联网+政务服务”作为以新技术驱动政务服务管理创新的方式，成为公共管理学术界新的学术增长点，也是政府管理实践改革创新的活跃地带。党的十九大报告明确行政体制机制改革要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。“互联网+政务服务”作为简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键改革举措，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”、“最多跑一次”，这是加快转变政府职能、提升政府电子治理能力、便利群众办事创业的重要手段。

　　2016年印发的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)拉开了“互联网+政务服务”全面改革的序幕。随后，《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(国办发〔2016〕23号)、《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》(国办函〔2016〕108号)、《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(国办发〔2018〕45号)和《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)等系列政策文件相继出台，从优化再造政务服务流程、融合升级服务平台渠道、夯实提升基础技术支撑等途径系统地推进“互联网+政务服务”改革。2016年，作为中国行政改革的前沿阵地的广东下发了《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》(粤府办〔2016〕19号)，深圳市印发了《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市推进互联网+政务服务暨一门式一网式政府服务模式改革实施方案的通知》(深府办〔2016〕24号)，积极推进政务服务改革走向深化，摸索和践行“一门式一网式”政府服务新模式。

　　近年来，深圳市福田区积极贯彻落实中央、省委、市委关于放管服改革及优化营商环境的决策部署，坚持以智慧化手段作为改革利器，把企业和群众办事的难点堵点作为改革的重点，投身刀刃向内的自我革命，不断推进“数字政府”建设工作。通过智慧政务四个“微创新”撬动营商环境“大变革”，顺利完成以“4办服务”、“4零清单”和“4一体系”为代表的“3×4”智慧政务服务改革，不断探索“个人信息秒报+无人工干预自动审批+信用审批”的政务服务智能模式，让政务服务实现了窗口综合化、区街一体化、服务精细化、审批智慧化，极大地提升了市民生活的获得感和幸福感，主要表现在以下几个方面：

　　01小信封传递大温暖，企业和群众办事更省力

　　福田区创新政务便民信封，办事材料可容缺，探索建立诚信申报、容缺受理机制，专门设计了“免跑腿信封”。当企业和群众办事出现材料欠缺的情况时，可填写信封上的诚信承诺书后，实行容缺受理，审批工作照常进行。事后申请人可将所缺材料装至该信封，并通过邮递的方式送达至办事窗口。同时快递主动上门取件，办事过程少跑腿。“免跑腿信封”由邮政快递主动上门揽件，全程帮办。每一件政务类邮件都有详细的记录及规范的操作模式，保证办事材料及时安全送达。通过专业化的寄递服务，让企业和群众办事“最多跑一次”。通过便捷扫码自助办理，办事环节零收费。“免跑腿信封”封面设有邮政专线二维码，扫描二维码通过线上呼叫的方式即可办理。截至2020年底，已有346项政务服务事项可实现容缺办理，已受理“容缺办理”业务逾2500件次。

　　02小手机装载大数据，企业和群众办事更省时

　　福田区研发手机智慧应用，一掌畅享指尖办，推出“智慧福田”APP，让辖区企业和群众能够把福田的服务装进口袋。目前可以为企业和群众提供文化设施查询、社会组织等级评估等共计815项“零跑腿”服务。通过集成政务智能程序，一键体验轻松办。“智慧福田”APP主动对接“i深圳”，率先在“i深圳”福田专区建设H5审批页面。通过向导式、勾选式的操作形式，让申请人简便完成线上申办。再造秒批智简流程，一屏感知马上办。福田区应用“智慧福田”APP，共推出248项秒批事项，是全市完成秒批事项最多的行政区，在全市率先实施新开办企业“刻章免费”。申请、审核和支付环节可移动办理，全程“零收费、零距离、零跑腿”。

　　03小窗口展现大服务，企业和群众办事更省心

　　结合政务服务事项标准化建设，梳理区权责清单，把政务服务事项集中至行政服务大厅综合窗口。目前，区大厅综合窗口可受理764项政务服务事项，其中454项实现全区通办。在全市率先实现19项医保业务在区街道大厅综合窗口无差别受理。首创“金融+政务”模式，在工商银行等六大国有银行共18家银行的网点开设便民窗口，可办理100项政务服务事项。通过制定一套规范标准，综合受理更顺畅。在全区各级行政服务大厅推行“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一发证”的模式，引入香港管理学会OSM现场管理系统，推进实体大厅标准化建设，实现全区政务服务窗口办理服务、办理标准统一。目前，区街行政服务大厅综合窗口事项覆盖率均达100%，企业和群众排队等候时间缩短近半。福田区在区行政服务大厅建设了政务服务可视化运行平台，审批数据和电子证照均汇入智慧福田大脑，实现全程留痕，进一步促进政务服务水平的优化和提升。

　　04小设备产生大价值，企业和群众办事更省事

　　福田区打造自助服务终端，提供全方位功能。以“互联网+”为手段，以“不见面办事”为突破口，高标准建设政务自助服务平台。“全口径”配置综合窗口硬件功能，安装高拍仪、指纹机等硬件，引入人脸识别，实现办事视频实时交互功能。通过打通全区政务脉络，构建全覆盖站点。福田区以“身边的大厅”为布局理念，开展政务自助服务平台建设。110台自助服务平台已进驻区街道、社区等政务服务场所。在全省率先推出社区级的综合服务平台，并通过集中政务服务自助终端，如在莲花街道彩虹社区打造智慧服务站，提供24小时在线电子审批、公告信息发布等服务，打造智慧社区“福田样板”。通过打破办事时间限制，践行全天候服务理念。福田区承诺政务服务“24小时不打烊”，全区按照 “三统一”的原则共建设了11个24小时政务服务自助专区。企业和群众办事可随时就近选择自助专区办理、查询政务服务。目前已实现41个全省通办自助服务事项，包括社保卡相关业务、户口本打印、出生医学证明、生育登记证明、不动产权证明、残疾人服务等在内的高频服务事项实现了跨城通办；已实现123个全市通办自助服务事项，包括社保医保相关业务、政策性住房业务、公安业务等。已经共受理申办848件，查询打印63114件，访问442042次。

　　可以说，福田区政务服务这场变革已经从物理空间向数字空间发生了迁移，极大地改善了营商环境和公众生活的舒适度。梳理福田政务服务的改革实践，可否把这个现象称为福田模式？如果作为一种新的治理模式其理论意义是什么？这场变革是否会重塑政府与社会、企业和公众的互动关系？是否会引致新的政府形态的出现呢？因此，本文通过深入研究福田区政务服务中心的改革历程、改革举措和改革要点，在理论上总结其理论意义和现实意义。

　　历史梳理

　　福田区政务服务中心改革历程

　　关于数字政府政务服务的演进规律，美国政治学家达雷尔·韦斯特认为，“数字政府的发展经历了四个阶段：公告板阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段和互动式阶段”。[11]但不得不指出的是，韦斯特所说的数字政府，并不是真正意义的数字政府，而是基于PC端的信息化政府。因为从福田的实践来看，其政务服务的改革早已脱离了PC端，走出了一条具有地方特色的内生演进路线。福田区政务服务中心前身是“福田区行政服务中心”，成立于2006年9月1日，正式启用于2007年4月26日，是福田区委区政府办公室（上级主管单位）下属全额拨款的事业单位，无内设机构。2014年，更名为“深圳市福田区政务服务中心”。从2007年至今，先后历经了建设初期及信息化探索、“一门式、一网式、一窗式”建成、“3×4”智慧政务服务改革和“秒报、秒批”+“信用审批”推行四个阶段。

　　1、第一阶段：建设初期及信息化探索（2007-2011）

　　福田区行政服务大厅成立初期，以健全机制和夯实基础建设来提高审批效率，推进制度化、规范化、便民化建设，提出“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”的服务原则，着力加强队伍建设，树立窗口良好形象，并逐步探索和建立网上办事大厅。

　　2、第二阶段：“一门式、一网式、一窗式”（2012-2017）

　　2012年，区行政服务大厅试点一窗综合受理模式。即一窗前台综合受理、后台分类审批、综合窗口统一发证的运行模式，第一批6个部门共42项政务服务事项进驻综合窗口。同时，在全国区县一级率先建成网上办事大厅，实现办事指南、在线查询、表格下载、网上申报、网上预约、结果反馈等六个服务子项目，统一向社会公众提供更为集中、便捷的网上办事全流程服务。2013年，全市率先全面推行综合窗口，实行一窗综合受理。自2013年12月4日起，区行政服务大厅在保留原有受理项目不变的基础上，扩大服务内容，将尚未纳入大厅的政务服务事项纳入大厅集中受理，实行“一窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。区教育局、安监局、信访局、档案局、住建局、人力资源局、文体局、发改局等12个部门92项事项实行福田区行政服务大厅综合窗口统一受理。

　　2014年，推行无纸化审批。辖区居民在办理民政、计生等39个事项时可免收纸质复印件。窗口人员通过电子扫描将群众办事材料电子化录入后，直接进行电子全流程网上审批。2015年，新“三厅融合”审批系统上线。全区各级通过“三厅融合”审批系统统一平台开展业务网上办理、进度查询、档案管理、通知公告和信息比对等工作，实现流程规范透明、资源整合共享、业务电子审批等目标，全面提升了审批效率和服务质量。

　　2016年，全面推进“通办通取”政务服务。继全流程再造、“互联网+”等改革创新之后，福田区政务服务再度升级。自8月1日起福田区全面推进“通办通取”政务服务创新改革。包括敬老优待证在内的30项政务服务，都可以在全区10个街道“通办通取”。2017年，“福田政务”微信服务号上线：“福田政务”微信服务号上线，集预约、在线取号、业务申办等功能，让群众开启快速、便捷的“互联网+政务服务“的全新体验，从此福田区政务服务进入掌上办时代。同时，为进一步加强福田区行政服务大厅现场管理工作，引入OSM现场管理系统，实行精细化管理，让大厅运作更加规范、流畅，如图1所示。

　　3、第三阶段：“3×4“智慧政务服务改革（2018-2019）

　　福田区坚决贯彻落实党中央、省、市关于深化推进简政放权和“放管服”改革的决策部署，以智慧福田建设和“互联网+政务服务”为抓手，通过流程重置、标准重构、机制重组等一系列举措，推动“3×4”智慧政务服务改革，高标准打造政务服务示范区。

　　这一阶段的举措主要是：“4办服务”。通过智慧服务“掌上办”、网点服务“就近办”、自助服务“全天办”和容缺服务“马上办”，努力打通辖区信息壁垒，实现数据共享，精心编制全方位的便民服务网络，打破时空限制，让群众随身、随时、随地体验贴心服务。“4一体系”。深入探索的“一扇门”、“一窗口”、“一张网”、“一层级“政务服务”四一体系“，推动服务机制重组，变群众来回跑为部门协同办，争取最大限度地提升效率、方便群众。“4零清单”。全区区级事权实现”零收费“、网上办事大厅实现“零距离”、压缩流程实现“零时限”和数据管理实现“零材料”，打出服务群众组合拳，减少不必要的程序和手续，切实增强群众体验感、获得感。

　　4、第四阶段：“秒报、秒批”+“信用审批”推行（2020至今）

　　近期，为加快推进智慧政务改革，“无人工干预自动审批”（“秒批”）和“无感申办”（“秒报”）开启政务服务新模式。福田区推出政务服务“秒批”改革，通过信息共享、自动核验、智能比对，实现了全程无人工干预自动审批，推动政务服务由“基于材料”的审批向“基于数据”的审批转变。同时，推出“无感申办”（“秒报”）改革，即申请人在填报表单和上传材料过程中，基于刷脸方式授权读取个人或企业电子证照，由系统调取数据自动填充表单信息、自动推送电子材料，从而实现办事信息免填、申请材料免交。从“秒报”到“秒批”构筑了智慧政务的链条架构，搭建了智慧政务的新模式。

　　以房屋租赁登记备案业务为例，该业务占街道业务量的40%以上，往年每到学位申请季、就业季，房屋租赁备案登记业务突增，窗口人员工作压力增大、群众办事体验不佳。因此，房屋登记租赁备案上线秒批服务，利用数据共享、人脸识别等信息化技术手段实现跨部门电子证照调用、房屋信息多源校核、移动端在线电子签名、多环节办事流程移动化等集成信息授权和自动填写功能，然后审批系统通过数据比对等方式实现线下收件、初审、复审、发证等环节高度整合，进一步优化业务流程，精简办事材料，将原本申请时至少需要的6份纸质材料压减为零。这是福田区首创“多人在线、协同办理”的“秒批”模式，该事项为“一事多人”事项，需要出租人、承租人等多人共同完成办理，在电子签名多方会签、移动端多端联动等方面实现了零的突破。出租人登录i深圳或智慧福田APP，在线发起网签备案流程，其余出租人及承租人收到短信提示后核对信息、签名确认即可完成申请，材料齐全且符合法定形式的系统自动办结。

　　全程无需提交任何纸质材料，无需跑任何线下服务窗口，真正实现了“零材料”“零跑动”办理。而对于不符合“秒批”的情况，系统即时受理，并将租赁当事人申请事项转办至房屋所在的街道行政服务大厅，依照现有规定，在三个工作日内办结。此外，系统还将通过自动检查、人工抽查、交叉检查等多种模式，对审批结果进行实时或定时检查，对违规办理情况将取消“秒批”资格，并纳入个人征信。进一步削减审批风险，助力实现服务效率与质量的“双提升”。

　　从福田区政务服务中心的改革历程我们可以看出，政府为企业和公众提供政务服务的界面正由办公大楼开始，经由服务大厅1.0（部门专窗）、服务大厅2.0（综合窗口）和一体机向智能手机等移动端转变，这也使得条块分割的政府部门提供的政务服务实现了指尖可达。在这个过程中，物理空间的科层制、部门性政府也正在向数字空间的服务型政府转型，如图2所示。[13]那么福田区政务服务中心究竟采用了那些关键举措从而成功打造了福田模式呢？

　　福田模式为什么能够实现？

　　在第四次工业革命的大背景下，福田区政务服务中心依托日趋完善的政策环境、条件优良的基础设施、自上而下的组织保障和多元交互的服务生态，在六个关键部位下足功夫，[14]从而使得福田模式得以实现，如图3所示。

　　（1）数据共享共用。福田区依托深圳市政府大力推行的数据整合汇聚形成的数据湖，将诸多部门间数据打通，将数据孤岛连成了数据陆地，条数据变成了块数据，从而让数据和信息在政府中台内部进行交换和传递，极大地方便了企业和群众办事。

　　（2）审批流程化繁为简。福田区大力推行“四免”优化专项工作，逐个事项推动电子证照、数据共享、电子印章、电子签名、网络实名核验、双向物流寄递、网上缴费、容缺受理、告知承诺等“应用尽用”，逐步实现政府部门核发的材料原则上免提交，政府部门形成的业务表单数据原则上免填写，可用电子印章的免用实物印章，可用电子签名的免用手写签名，从而实现减材料、减时限、减环节。

　　（3）政务服务网上办理。不断推进服务上网，将更多物理空间的线下服务转变为数字空间的线上服务，既支持PC端，但更多地转到移动端，实现指尖办理，随时随地都能享受政府提供的服务。

　　（4）综合窗口机制改革。打破原有部门专窗的架构，改为前台综合受理、后台分类审批和窗口统一发证的“一窗式”服务模式。并开设企业一窗通，提升了企业和公民的获得感。

　　（5）秒批秒办事项推行。将人工智能引入政务服务领域，实现无人工干预自动审批，原本复杂耗时的审批流程如今通过算法比对，可以瞬间完成，逐步上线的秒报，更是对秒批的进化和升级。

　　（6）信用审批不断探索。福田区是全市政务服务信用改革的试点区，运用“一个库、三种方式、一个办法”，构建标准公开、诚信高效、审管结合、各负其责的信用审批新模式，实现政务服务领域征信、管信、用信从无到有的转变，积极倡导诚信守法的社会风尚，推动观念重塑、机制重组、流程重构，加速审批制度改革的步伐。

　　改革改什么？

　　福田模式的主要特征

　　福田的政务服务改革坚持以加快政府职能转变为契机，以“互联网+政务服务”为抓手，践行“优质、高效、便民、规范”服务宗旨，不断提高行政效能，优化服务质量，进一步提升综合政务服务品质,旨在打造和建立窗口综合化、区街一体化、服务精细化、服务智慧化的政务服务模式。

　　（1）窗口综合化的政务服务模式。福田区在政务服务改革过程中，平台集成让群众办事更省心，积极探索新的政务服务流程和手段，利用信息技术赋能政务对现有不合理的政务服务流程进行整合，探索出了“一扇门”、“一窗口”、“一张网”、“一层级”政务服务“四一体系”，实现部门协同办理业务的机制，在很大程度上提升了政务服务效率，方便群众办事。“一扇门”进出。破多头管理立集成服务集中管理方式，对全区各职能部门的业务进行了有效的整合。

　　根据上级部门和相关政策的改革思路，按照“应进必进、进必授权”的原则，对全区业务进行分类进驻。全区设置1个区级政务大厅，婚姻登记专厅、动物检疫专厅、残疾人专厅、司法专厅、人力资源中心专厅、档案专厅、税务分厅、社保分厅、福田监管分厅等9个专业分厅，进驻政务服务中心的业务有525项，区级事项进驻率达93.3%。区直各单位均设立政务服务科，并进驻区行政服务大厅，10个街道均成立了政务服务办公室，100%完成职能调整，确保群众进一扇门办成事。

　　“一窗口”受理的服务是为了减轻群众办事效率差、减轻窗口工作人员的压力，福田区开展了综合业务窗口改革。不同于以往各部门摆摊式的政务服务窗口，政务大厅打造了“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一发证”服务机制。目前，福田区街道和区中心开辟了164个综合办理窗口，事项办理全覆盖，显著提高了群众的办事效率和办事体验感。“一张网”上线。推行全网化一体化服务，既维护了各部门的利益，又压缩了行政审批的时间。“一层级”办结使全区完成了区级政务大厅、10个街道政务服务分厅和92个社区政务服务工作站。以区政务服务大厅为政务审批的流转中心，街道分厅和社区工作站为支撑对行政区域内业务办理进行全覆盖。通过办理期限的承诺对行政相对人业务办理进行电子流转或物流流转，办事结果采取自取或邮寄的方式进行办理。

　　（2）区街一体化的政务服务模式。政府部门向社会提供公共服务，在社会服务体系中，街道作为基层的政府派出机构，直接面向民众提供服务，是处于民众直接利益述求下的政府机关。但是由于街道在组织体系中处于最低的层级，只是一个执行者的角色，其主动性非常有限。为了克服这种行政服务效率低下的现象，街道进行大部制改革运用网络技术实现区街一体化，从而提高政务服务效率。福田区通过区街一体化整合街道机构相关或相近职能，发挥规模优势，减少委托代理的层级和数量,有效的提高政务服务效率。

　　具体做法是采取了搭建以区政务服务为中心、街道服务为枢纽、社区服务办事站为落脚点的政务服务生态圈策略，在“互联网+政务服务”的推动下以政务服务平台为手段对政务服务要素进行整合优化，达到群众办事“小事不出社区、大事不出街道”的目标，形成“区、街、社区”三级辐射型政务服务网，在全区范围内开展综合受理。在街道大部制改革之前，由于上级职能部门领导机关的条化分割造成基层街道部门林立，这就造成了基层部门不利于承接新的政务服务业务，降低了政务服务效率。

　　街道大部制改革后形成了党建、城市管理、社会管理和公共服务4大类工作职责，街道机构显著减少。街道机构的大部制改革通过错位配置街区职责形成明确的分工，将涉及经济发展教育医疗等事项交由区级政务中心办理，与群众生活相关的则集中在街道办理。福田区在街道推广街道办事平台系统，在横向上打通了机构和社区之间服务系统，有效的减少了服务过程中的二次录入和二次申报现象，实现了跨层级的政务服务，提升了街道的政务服务能力，形成了区街政务服务一体化的格局。

　　（3）服务精细化的政务服务模式。为实现政务的精细化，处理好群众办事最后一公里的问题，通过利用互联网技术赋能政务的行动策略，打破了辖区内的信息、数据、流程等壁垒，构建了统一的政务服务标准，从而降低了群众的办事成本，提高办了办事效率。通过智慧服务掌上办，构建“掌上政务”，明确全区的政务服务事项，并对各职能部门的权责清单进行梳理，以福田区打造的政务APP和政务微信以及网上办事大厅为平台，形成具有区位特色的申报系统。

　　群众办事直接可在线上上传需要办理事项的材料进行预审，之后后台流转至相应的职能部门进行审批，实现群众办事零跑动。目前网上办理事项有92项，但是随着技术赋能的深化及改革的深入，网上办将成为趋势。通过网点服务就近办，推行全区通办通取服务，建设政务服务“一公里服务圈”，逐步建立“1+10+92+18”政务服务实体大厅网点办理模式，将10个街道大厅升级为区政务服务大厅分厅，区街社区均可以办理相同的政务服务事项，实现无差别办理。

　　将区、街道两级政务服务综合窗口和银行便民服务窗口整合为一个整体对外的综合窗口，建立办理事项一致、服务标准一致的整体性服务架构。在全区92个社区工作站设立代收件业务，社区工作人员收件后及时移交街道服务办事大厅，实现政务服务的通办通取。自助服务全天办。“自助办”、“全天办”参照银行的网点以及快递蜂巢模式，通过政务服务的网点化建立随时随地办理的基本业务。

　　福田区作为自助服务试点区，引入自助政务服务终端对业务流程进行再造，实现服务自助、查询、咨询、取件等服务，形成了一套事项覆盖广、服务全、环境闭合的自助系统方便群众办事。实现了群众办事24小时自助查询、智能咨询、自主业务申办、自主取件全链条一体化的自助模式，在全区10个政务服务分厅和92个社区工作站以及人流量较大的地点安装自助服务终端。通过容缺服务马上办，采用类似于建设政务信用体系的方法，在梳理可容缺受理服务事项清单和容缺材料基础上，窗口工作人员按照清单标准开展业务受理。群众在办理相关业务是对非关键性材料可申请暂不提交，待业务流程完成后取证时再递交所缺的材料即可，对于有些群众缺乏非关键的材料可采用信用担保的方式进行先出件，后补件的方法实现“即来即收”，对于出现失信逾期不补材料的群众可以将其列入政务失信黑名单中，可以大幅度提高审批效率，很好的解决了办事材料不全来回跑腿的现象。

　　（4）审批智慧化的政务服务模式。福田区智慧化的政务服务是基于“互联网+政务服务”，在知识社会创新推动下产生的政务服务新形态，主要体现在跨界融合、创新驱动。利用实时、交互、共享的特点推动政务服务公开化、便利化、信息化。在“互联网+”的背景下推动传统政务服务向移动政务转变，打造智慧电子政务服务。

　　福田区通过打造“掌上福田”，以权责清单事项为依据，梳理全区政务服务事项，运用微信及智慧福田APP，制定个性化表单及申报系统。群众可以直接通过移动终端扫描身份证、进行人脸识别，将材料电子化上传预审，待得到预审结果后，自动转入后台处理，真正做到办事“零跑动”。随着行政审批改革的不断深化，当前福田区政务服务中心正在积极推动全领域审批事项APP办理。其次，福田区作为自主服务试点区，率先开展政务服务“24小时不打烊”服务，将区政务大厅升级改造，通过引入人工智能机器人、自助查询机等方式，再造群众办事流程和服务流程，打造全市首个覆盖事项多，服务功能最全、窗口完整的闭环政务服务自助化专区，可实现群众办事24小时自助查询、智能咨询、自助业务申办、自助取件的全链条一体化自助模式。该模式以“银行网点”、“ATM机”为政务改革模型将政务服务推广至全区街道、社区工作站、以及大型住宅区、人流量较大区域，实现政务服务全天候运作模式。

　　当前，福田区打造智慧政务服务正在朝着“感知群众需求，优化群众体验，建立个人数据库”方向发展。基于用户的访问行为数据引入智能化的分析手段，通过对电子政务用户使用行为的分析，对“智慧平台”的功能和布局进行实时的调整优化。例如，福田区政务服务中心开发的“智慧福田APP”将朝着更为人性化的服务方向发展。通过分析不同栏目的访问人数、访问时间，可以有针对性地对服务栏目进行动态调整，同样也可以根据某几类栏目访问用户群体特征的相似性，以及业务之间的逻辑性，进行个性化的推送或引导。

　　通过对平台搜索关键热词的变化情况，动态地探测用户的服务需求，动态调整热点专栏，回应用户关切。此外，福田区政务服务中心帮助群众建立“个人数据库”，建立起个人账户。群众登陆后可以根据实际的需求快速获取个性化、精准化的信息和服务。通过大数据支撑政务平台帮助用户快速查询相关政策、解读相关信息内容和办事流程。基于不同群众的用户诉求，采取问答式、自主式、提醒式等多种形式推送信息，形成“无时不在，无处不在”的政务服务模式。

　　数字空间政府

　　福田模式的动力分析

　　“福田模式”的成功是“数字空间”政府理论在中国的最典型实践。福田区的政务服务改革，事实上于理念方面将“大政府、小社会，重审批、轻监管”转化为“小政府、大服务，智审批、强监管”，如图4所示。与传统的物理空间架构臃肿的政府不同，数字空间政府简洁高效。米加宁等认为，第四次工业革命带来的“数字空间”自其产生以来，与传统的“物理空间”即不断地交融与耦合，这种“化学反应”正在发生，并将颠覆性地改变工业文明的政府形态。

　　深圳市福田区的改革做法是中国作为第四次工业革命“大社会试验场”的先行试验，其成果既是中国政府内驱创新，自我革命的一个缩影，又是世界范围内政府形态变革一个苗头，是第四次工业革命在政府治理和社会管理领域的深度显现。“福田模式”之所以成功，得益于深圳市福田区的外部环境的支持和内生的驱动力。

　　（1）外部环境的支持

　　深圳是改革开放先行试验区，具备立法权，国家鼓励先行先试。中国经济发展的独一无二的改革路径被称为“中国模式”，而深圳特区便是中国飞速发展的缩影。[24]得益于习近平总书记对深圳的厚爱和期望、政治环境的宽松以及政策制度的创新，“敢闯”的深圳有最强硬的后盾和最根本的遵循再次站上历史的潮头，让“深圳模式”再次成为中国发展的潮流。在这其中，政府改革势在必行，而深圳市福田区政府的“福田模式”更是契合了“数字空间”政府理论，引领了政府形态从“物理空间”到“数字空间”的革命性转换，是创新发展的新经验和新范式。因此，“福田模式”是充分发挥了制度优势，深入理解了政策环境，为“数字空间”政府的全面改革提供了新的路径。

　　中国具备乐于接受“技术红利”的文化氛围。“在过去的几十年中，我国人民已经习惯了科学技术日新月异的进步与发展，在文化层面上喜欢接纳新技术，也具备进行技术创新的愿望和动力，对数字技术怀有包容性和亲和性。”“物理空间”政府由于科层制，在治理上涉及的主体尤为复杂，因此亟需更加简洁和科学的政务服务改革，而数字技术的飞速发展正满足了这一愿望。

　　良好的营商环境为福田区先行改革提供了财政支持。所谓营商环境，是指影响商业活动但不受其控制的所有个人行为、机构管理、政府政策和其他外部环境的总和。深圳市为其营商环境提供了良好的政治环境和监管力量，对商业决策和活动产生了积极影响[27]；反过来，企业维持了高水平的税收，为政府提供了财政支持。[28]政府从“物理空间”向“数字空间”转移需要投入大量的人力和物力，诸如平台的搭建、应用的开发和资源的整合等等，无一例外，均需要财政的支持。深圳市营造的浓厚的创新创业条件，积极的人才引进政策和提高自主创新能力的有效引导都为深圳的企业提供了大量的动力和新鲜血液，而这种高质量的营商环境又反哺了“数字空间”政府的改革，制度的改革往往意味着观念的进步，政府进一步调整自己的功能定位，成为公众和企业的服务者，即“放管服”，如此一来，形成了良性循环。

　　（2）内生驱动力

　　我国地方政府具备创新变革的内生驱动力。十九届四中全会再次强调了“推进国家治理体系与治理能力的现代化”，这种“第五个现代化”的顶层设计以及地方政府的“锦标赛效应”，形成了各级地方政府改革的内生驱动力。推进中国现代化进程中势必要打破和消除中国传统政治文化的官本主义的影响，取而代之的是民本主义,即以人为本，加强对公民平等意识的培养。[29]“数字空间”政府是推动国家治理体系现代化的重要一步，调动了公民参加社会管理的积极性，打破了以往“物理空间”政府政务服务的碎片化，实现了政府的领导、公众参与公共事务管理的统一。“福田模式”的地方政府改革也为国家政府整体改革的提供了有效而宝贵的经验。

　　身处第四次工业革命的时代，与其被裹挟前行，不如主动出击，政府数字化转型是最为核心的改革内容之一，“数字空间”政府正是技术革新时代的典型代表。在政府内部人们对于数字技术的应用有着强烈的意志与决心，以此推动了能够提供更快的公众服务，更好的营商环境和更高的政务效率，即应用需求和应用服务为导向的“数字空间”政府转型。。

　　政府与企业的亲清关系为政企合作提供了可能性。习近平总书记强调“构建亲清新型政商关系”，而“数字空间”政府借助数字技术，利用数字化信息，是重塑政商关系的有力保障。在“数字空间”中政府和企业的沟通更为有效，基本上能够达到实时申请与反馈。政府与企业的对话和交流更为平等，不再是控制依附关系；营商环境更为优良，政策能看见，能落地。治理的核心是契约精神，因此“数字空间”政府的透明性能够增加企业对政府的信任，同时政府也能够更有效的规范企业行为。政企互信是政企合作的基石，“数字空间”政府为此提供了可行性。

　　如上所述，“福田模式”是在外部环境支持和内在驱动力的双重加持下完成的公共服务提供的一场革命，这场革命由公共服务的变革所引致，正在促发政府形态的转型，其在治理上的理论意义则更范围深远。传统的“物理空间”政府的运行是在科层制的驱动下在大楼里完成的，而福田区所创造的“数字空间”的政务服务模式，则是在基于算法和算力驱动的数据上完成的，其政务流程如图所示。

　　从更广阔的人类进步的视野来看，第一次工业革命所引发的人类社会的改变，人类进入了工业化的社会。英国是这场革命的大社会试验场，其驱动力是机械力。第四次工业革命将引发新的人类社会变革，人类将进入智能化社会。中国将是这场变革的大社会试验场，其驱动力是算力，正是在算法和算力的驱动下，“数字空间”政府将率先迎来智能社会的到来。

　　结论

　　福田模式是第四次工业革命在中国实验场的典型代表

　　从目前改革的趋势看，第四次工业革命带来的新技术、新趋势、新动能正在倒逼我国行政管理的体制机制改革，“互联网+政务服务”的建设过程中，技术赋能往往表现纵向结构的扁平化和横向结构的一体化。在政府部门的纵向结构方面，利用互联网技术可以压缩纵向层级间的信息，加快信息的传播路径，提升信息资源的利用效率，使得政府部门在纵向事权层级上呈现扁平化特征。信息技术在政务服务领域的应用有助于打破部门间的信息孤岛，使得部门有机的整合在一起，提升跨部门的协同能力。在这个过程中，由于行政务服务改革触及了相关部门的核心利益，所以官僚体系的僵化以及官僚组织内部思想认识上的阻力，成为了改革实际推进过程中的难题。因此，要依托“互联网+政务服务”的建设，就必须打破官僚体制机制内信息垄断、服务割裂、流程分割的问题，构建纵向层级和横向部门间的大部制改革，形成统一协调的行政组织体制，提高政务服务的效能。

　　通过对深圳福田区的数字化政务服务的改革研究，我们初步得出了如下研究发现：

　　1.福田在数字政府改革实践的成功案例，使我们看到了一个新的政府形态—“数字空间”政府的出现，与传统的“物理空间”政府形态不同，“数字空间”政府并不会完全取代，甚至消灭“物理空间”政府，但它会大大地压缩，以致改变传统政府的生存状态。新的政府形态正在出现与传统政府的运行完全不同的新样式，如公共服务提供的“泛在化”，政府存在的“弥散化”等。

　　2.政府的运行或服务功能正在由物理层面的权力推动向基于数据验证的算法驱动转变。依托大数据的打通共享，推荐算法、关联规则等技术的使用可以使政府的服务方式由被动等待的“进门服务”，向主动精准的推送服务转变。此外，政府面向各自然人和法人提供的政务服务也将由无差别的同质化服务向基于个体分异性的个性化服务转变，更好地回应建设服务型政府的要求。

　　3.由于数据比对的算法服务方式的出现，本项研究发现了一个长久以来存在与我们政府中的“行政逻辑悖论”，就是我们政府发放的所有证照，居然需要老百姓拿着这些证照让政府一遍遍地验证。在“数字空间”政府中，所有的政府发放的证照都存在各种数据库中（而且是不可更改的），只要我们刷一下脸，或输入一个人的身份证号，这个人的所有证照都一目了然，“物理空间”政府的人工验证显现了它的“荒谬感”，已没有存在的必要。

　　4.行政事项“秒批”的进一步推进，将对“物理空间”的政府产生怎样的“裂解效应”，这一点可能是在不远将来的“未来之问”。我们扩大一点，以深圳市的“秒批”事项来说，目前已经达到了近400项，测算的结果是深圳大约有2000项行政事务可以采用“秒批”的事项办理，如果“秒批”突破1000项，“物理空间”的政府将产生怎样的“裂变”？因为一项“秒批”在传统的“物理空间”政府中，常常会“秒”掉一个处室、一个科室，至少是一个岗位。

　　可以说，“互联网+政务服务”为基层政务服务改革提供了新的视角与思路，但当前在公共管理领域，与政务服务相关的理论研究依然不够完善。故本文有助于对现有的政务服务研究进行有益的补充和更新，在一定程度上能够对政务实践的探索奠定良好的案例基础，可以丰富“互联网+政务服务”的理论体系，有利于“互联网+政务服务”更好地走向未来。

　　从技术治理角度考察“互联网+政务”不管是在制度设计方面还是在试点推广方面都有着重要的现实意义。一方面，“互联网+政务”为政务服务改革提供了经验性的理论支撑，使得“互联网+”能够应用于政府服务领域，从而为政务服务改革提供实践指导；另一方面，“互联网+政务服务”为解决了群众办事过程中涉及的“办证多、办事难”等现象，解决政府部门“信息不共享，信息难共享”等问题提供了有效的解决方案。目前我国正朝着服务型政府转变，从当前政务改革的热点出发，在“互联网+政务服务”背景下技术治理可将政务业务流程进行一般性的整合，通过打通区域信息壁垒，实现数据共享，优化服务流程，统一服务标准等方案，打造全方位的便民服务网络，打破时空限制让公众随身、随时、随地体验贴心服务，大幅提升政务服务的效率和群众的获得感。

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