吴金鹏：加快建设中国政务数据资源体系

　　近年来，党和国家密集出台健全数据资源体系、畅通数据共享利用的相关政策。2021年，“十四五”规划提出建立健全国家公共数据资源体系，加强数据开放共享。2022年，《关于加强数字政府建设的指导意见》提出构建开放共享的数据资源体系，《全国一体化政务大数据体系建设指南》提出整合构建全国一体化政务大数据体系，加强数据汇聚共享和利用。2023年，《数字中国建设整体布局规划》提出夯实数据资源体系，畅通数据资源大循环；《党和国家机构改革方案》提出将组建国家数据局。政务数据是国家数据资源的核心，探索建设中国特色政务数据资源体系，是立足数智时代特征、贯彻落实党和国家关于国家治理现代化的重大决策部署的重要举措。

　　政务数据治理发展历程

　　我国政务数据治理实践随着电子政务的发展而变迁，经历了部门化到协同化再到一体化的过程。“十五”和“十一五”时期，我国电子政务重点为政务信息化，发展“十二金字”工程，政务数据治理处于部门化阶段。“十二五”时期，国家陆续出台政务信息系统互联互通的顶层规划，聚焦信息一体化工程建设。“十三五”期间，以“互联网+政务服务”发展为契机贯彻落实数据共享，促进条块政府围绕数据形成协同合作，政务数据治理进入协同化阶段。“十四五”期间，我国要提高数字政府建设水平，数据驱动从政务服务扩展到更广泛的城市治理、政府决策领域。

　　数据是数字政府的核心要素，然而数据质量差、标准不一致等问题普遍存在，尤其数据跨部门、跨层级、跨地域共享难题，制约数字政府的高质量发展。随着改革的持续深入，实践者发现部分数源部门不愿共享的原因是数据家底不清、资源未挂接、无能力共享；即便有能力、有意愿共享数据，却因为数据标准规范不一致而难以融合使用。因此，地方政府开始探索摸清数据家底、统筹数据管理的治理实践，如浙江一体化数字资源系统、山东一体化大数据平台，但也衍生出建设经验不足、地域发展不均、碎片化治理等新挑战。国务院办公厅《全国一体化政务大数据体系建设指南》的出台恰逢其时，为各地各部门如何建设政务数据资源体系做出了全局性谋划，政务数据治理进入一体化阶段。

　　建设政务数据资源体系的重要意义

　　政务数据资源体系推动我国政务数据治理实践从单层级、单部门的碎片化治理，转向跨部门、跨层级、跨区域的整体性治理，呼应数字政府、数字中国“全国一盘棋”发展趋势，是我国治理体系和治理能力现代化的组成部分，更是实现国家治理现代化的前提和基础。

　　首先，政务数据资源体系是提升数字政府水平及其治理能力的关键。《关于加强数字政府建设的指导意见》提出要建成“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字政府，基本形成“政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑”的体系框架。新时代背景下，我国数字政府具有整体协同的突出特点。政务数据一体化发展及其所带来的数据高效流通和优化配置，有利于改进政府数字治理流程、促进条块政府协同、实现整体性数字政府。

　　其次，政务数据资源体系助力打造协调有力的一体化数字中国格局。《数字中国建设整体布局规划》提出以“夯实数字基础设施和数据资源体系”为基础，推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域数字化转型。政务数据在体量上占据国家数据资源的绝大部分，一方面，政务数据开放经过企业和公众的开发和利用可以最大化实现价值共同生产。另一方面，政务数据资源体系是接入、融合、利用公共数据与社会数据的基础，有利于建成国家数据资源体系，推动数字中国发展。

　　再次，政务数据资源体系是支撑和服务数智时代发展的必备工具。随着大数据和智能技术的快速发展及其与经济社会各领域的深度融合，人类社会迈入数智时代。一方面，数据成为核心生产要素；另一方面，数据赋能各领域数字化、智能化活动。政务数据资源体系及其数据分析系统，能够实时汇聚、处理、分析多源异构海量数据，遵循“数据—信息—知识—智慧”的发展路径，深入挖掘、释放和创造数据价值，提升管理活动的科学性和精准性，赋能经济社会数智化发展。

　　政务数据资源体系的核心要义

　　政务数据资源体系围绕“管好数据、用好数据”展开，是以统一制度规则和统一技术架构，统筹管理政务数据采集汇聚、关联融合、高效共享和有序利用等环节的体系，重点推进跨部门、跨层级、跨地域数据共享和配置，支撑整体协同数字政府建设及其数字治理能力提升。

　　政务数据资源体系有两个突出特征：一是摸清数据家底，管理对象从共享数据转向全量数据。当国家和地方层面的数据管理机构未能掌握业务部门全量数据情况时，会出现业务部门以“数据保密”为理由拒绝共享，而实际是不愿意或无能力共享。当摸清政务数据资源底数，实行一本账管理时，也并非要进行全量共享，而是由数据管理机构与部门共同决定哪些数据可以共享；确定“一数一源”最优解，避免不同部门在确定某一数据源时发生竞争或推诿。二是以整体性治理实现政务数据一体化，即通过整体性治理理念—结构—机制将分散的条块政府组织联合起来，实现数据纵向一体化和横向一体化，打破部门、区域间数据分割。政务数据一体化具有阶段性，地方自主创新和中央适时主导共同推动政务数据逐步实现“区域内一体化”和“全国一体化”。

　　政务数据资源体系的多层结构

　　政务数据资源体系的内容结构具有层次性，可以划分为基础保障层、平台运行层和数据治理层。

　　基础保障层主要包括：一是通过组织改革、制度协同、协调机制建立起统筹协调的管理体系，二是编制、修订和实施全国统一的数据标准规范，三是通过制度规范、技术防护、运行管理保障数据安全，四是通过政务外网、政务云、算力设施建设提供技术基础。

　　平台运行层主要包括：一是国家、地方与部门按照统一架构建设包括多种功能性系统（数据目录、数据治理、供需对接、数据共享等）和数据服务门户的政务数据平台；二是实现国家平台与地方、与部门平台的级联对接，以平台为载体实现数据横向和纵向的互联互通。

　　数据治理层主要包括：一是数据目录方面，推动业务数据化、数据全量规范编目、资源关联化；二是数据归集方面，推动数据资源按需归集、应归尽归，并建设多主题数据资源库；三是数据管理方面，明确数据属性、分类分级、权责关系；四是数据共享方面，整合共享渠道，受理和满足多层级多部门数据需求；五是数据利用方面，推动多场景数据分析应用和创新试点。

　　（作者单位：清华大学公共管理学院）

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